КАБІНЕТ МІНІСТРІВ УКРАЇНИ 
РОЗПОРЯДЖЕННЯ

від 8 лютого 2017 р. № 142-р 
Київ

 

Про схвалення Стратегії реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки

1. Схвалити Стратегію реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки, що додається.

2. Міністерству фінансів разом з іншими заінтересованими центральними органами виконавчої влади розробити та подати у місячний строк Кабінетові Міністрів України проект плану заходів з реалізації Стратегії, схваленої цим розпорядженням.

3. Визнати таким, що втратило чинність, розпорядження Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 774 “Про Стратегію розвитку системи управління державними фінансами” (Офіційний вісник України, 2013 р., № 82, ст. 3052).

Прем'єр-міністр України

В.ГРОЙСМАН

Інд. 67

СХВАЛЕНО 
розпорядженням Кабінету Міністрів України 
від 8 лютого 2017 р. № 142-р

СТРАТЕГІЯ 
реформування системи управління державними фінансами на 2017-2020 роки

I. Загальна частина

1. Економічна ситуація

Несприятливе зовнішнє середовище, зволікання з проведенням структурних реформ, окупація Автономної Республіки Крим та збройний конфлікт на сході країни зумовили виникнення економічної кризи, зокрема у 2015 році, та падіння реального валового внутрішнього продукту до 9,9 відсотка. Робота Кабінету Міністрів України, спрямована на бюджетну консолідацію, зокрема в частині виконання спільної з МВФ програми в рамках механізму розширеного фінансування (EFF), дала змогу стабілізувати макроекономічну ситуацію і, як наслідок, у I кварталі 2016 р. вперше з кінця 2013 року відбулося зростання реального валового внутрішнього продукту, яке за підсумками року прогнозується на рівні 2 відсотки. Інфляція сповільнилася з 60,9 відсотка у квітні 2015 р. після підвищення тарифів на газ та девальвації національної валюти до 12,4 відсотка у грудні 2016 року. Міжнародні резерви подвоїлися порівняно з кінцем 2014 року і становлять на 31 грудня 2016 р. 15,5 млрд. доларів США.

Посилення контролю за державними видатками дало змогу скоротити дефіцит державного бюджету з 4,9 відсотка валового внутрішнього продукту у 2014 році до 2,3 відсотка валового внутрішнього продукту у 2015 році. Дефіцит державного бюджету у 2016 році становив 3,1 відсотка прогнозного валового внутрішнього продукту. Для досягнення цього показника Кабінетом Міністрів України вжито заходів до збалансування бюджету для забезпечення компенсації тимчасових надходжень, що були доступні у 2015 році, збільшення обсягу субсидій для зниження негативного впливу зростання тарифів на газ на домогосподарства, а також компенсації зменшення надходжень до бюджету внаслідок зниження ставок єдиного соціального внеску. Відповідні заходи сприяли насамперед оптимізації видатків у сферах охорони здоров’я (коригування нормативів щодо кількості ліжок та персоналу лікарень), освіти (утворення опорних шкіл та подальша оптимізація мережі закладів), соціальної допомоги (підвищення адресності допомоги та проведення заходів з верифікації виплат), публічних закупівель (запровадження обов’язкового використання електронних систем) та зменшення обсягу субсидій державним підприємствам.

Досягнення довгострокової макроекономічної стабільності є одним з пріоритетів Кабінету Міністрів України, що визначено планом пріоритетних дій Уряду на 2016 рік, затвердженим розпорядженням Кабінету Міністрів України від 27 травня 2016 р. № 418 (Офіційний вісник України, 2016 р., № 47, ст. 1709). У середньостроковій перспективі сувора бюджетна дисципліна повинна супроводжуватися також підвищенням ефективності державних видатків та їх стратегічного розподілу. Кабінет Міністрів України усвідомлює, що це передбачає зміну підходів до управління державними фінансами, яке є одним із пріоритетів реформ.

2. Стан розвитку системи управління державними фінансами

Побудова ефективної та конкурентоспроможної національної економіки передбачає проведення системної реформи управління державними фінансами у складі системи державного управління загалом, проблеми та неузгодженості якого становлять серйозний ризик для відновлення економічного зростання. Ефективна система управління державними фінансами є основою для реалізації державної політики і досягнення стратегічних цілей розвитку шляхом забезпечення дотримання загальної бюджетної дисципліни, стратегічного розподілу бюджетних коштів та ефективного надання державних послуг. На сьогодні система управління державними фінансами не повною мірою відповідає вимогам часу. Проявом її недостатньої ефективності є низький рівень задоволення потреб населення у державних послугах та слабкість державних інституцій з огляду на великий розмір видатків сектору загального державного управління, що, за оцінками МВФ, становив на кінець 2015 року близько 43,2 відсотка валового внутрішнього продукту.

Відповідно до Звіту про ефективність управління державними фінансами (PEFA), підготовленого Світовим банком у 2015 році, рівень передбачуваності державного бюджету був нижчим за середній рівень для країн Східної Європи та Центральної Азії з рівнем доходу вище середнього. Обсягу отриманих доходів порівняно з прогнозованим обсягом у 2012 році зменшився на 4 відсотки, в 2013 і 2014 роках - відповідно на 7 і 10 відсотків. Значними також є розбіжності між плановими та фактичними видатками за окремими категоріями функціональної та економічної класифікації.

Бюджетно-податкова політика є непередбачуваною у середньостроковій перспективі. Як наслідок, платники податків не знають, які податки будуть запроваджені найближчим часом, державні установи не знають, який обсяг коштів буде їм доступний у середньостроковій перспективі, а громадяни не знають, на які цілі будуть виділятися бюджетні кошти та які послуги вони можуть отримати.

Відсутність цілісної системи стратегічного планування не дає змоги забезпечити бюджетне планування на належному рівні та призводить до послаблення зв’язків між бюджетними програмами та пріоритетами розвитку держави. Розвиток програмно-цільового методу у бюджетному процесі в Україні та покращення управління державними інвестиціями стримуються у зв’язку з неузгодженістю державної політики у середньостроковій перспективі.

Система управління державними фінансами в Україні спрямована насамперед на здійснення контролю за витратами, що змушує осіб, відповідальних за надання державних послуг, зосереджувати свої зусилля на дотриманні вимог, приділяючи меншу увагу підвищенню ефективності надання послуг.

Таким чином, впровадження середньострокового бюджетного планування, забезпечення його чітких зв’язків з галузевими планами та підвищення ефективності державних видатків сприяють стійкості та ефективності системи державних фінансів, що є основою для макроекономічної стабільності та стійкого економічного розвитку.

3. Основні результати реформ, проведених у сфері управління державними фінансами протягом 2013-2016 років

Стратегією розвитку системи управління державними фінансами, схваленою розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 774 (Офіційний вісник України, 2013 р., № 82, ст. 3052), та відповідним планом заходів на 2013-2017 роки передбачається внесення відповідних змін до нормативно-правових актів щодо всіх компонентів системи управління державними фінансами, проте питанню імплементації зазначеної Стратегії приділяється значно менша увага. Реалізація зазначеної Стратегії сприяла:

розвитку системи державних закупівель (прийняття Закону України “Про публічні закупівлі” з метою наближення до законодавства та стандартів ЄС, суттєве скорочення випадків, що не підпадають під дію конкурентних процедур, та запровадження обов’язкових електронних закупівель);

розвитку системи незалежного зовнішнього фінансового контролю (прийняття Закону України “Про Рахункову палату”, що посилив незалежність Рахункової палати та розширив її повноваження, у тому числі щодо аудиту дохідної частини державного бюджету);

забезпеченню доступу громадськості до інформації з питань бюджету (прийняття Закону України “Про відкритість використання публічних коштів” та подальше створення єдиного веб-порталу використання публічних коштів розпорядниками коштів державного та місцевих бюджетів, державними та комунальними підприємствами, фондами обов’язкового соціального страхування та Пенсійним фондом України);

удосконаленню податкової системи (внесення змін до Податкового кодексу України щодо скасування ряду податкових пільг, запровадження електронного адміністрування податку на додану вартість з метою зменшення випадків шахрайства з відшкодування такого податку, удосконалення правил контролю за трансфертним ціноутворенням);

розвитку системи управління державними інвестиціями (внесення змін до Бюджетного кодексу України з метою інтеграції державних інвестицій у бюджетний процес, покращення рівня проектних пропозицій, запровадження їх економічного аналізу та більш прозорої процедури прийняття рішень, утворення міжвідомчої комісії для відбору проектів, до складу якої включені представники Кабінету Міністрів України та Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, гарантування послідовності фінансування розпочатих проектів).

Також позитивні зрушення відбулися у розвитку програмно-цільового методу у бюджетному процесі (починаючи з 2015 року головні розпорядники бюджетних коштів зобов’язані чітко визначати зв’язки між бюджетними програмами та стратегічними цілями, яким вони підпорядковані), покращилася бюджетна дисципліна, зокрема скорочено перелік підстав для внесення змін до закону про Державний бюджет України в процесі його виконання (внесено зміни до статті 52 Бюджетного кодексу України).

Водночас лише незначний прогрес відбувся у реформуванні таких фундаментальних компонентів системи управління державними фінансами, як середньострокове бюджетне планування та стратегічне планування. У бюджетному плануванні все ще використовується однорічний період, незважаючи на те, що головні розпорядники бюджетних коштів готують свої запити на плановий та два наступні періоди, індикативні показники у цих бюджетних запитах мають обмежене використання під час планування видатків у наступних періодах. Питання результативності процесу визначення зв’язків між бюджетними програмами головних розпорядників бюджетних коштів та їх стратегічними цілями залишається неврегульованим у зв’язку з відсутністю цілісної системи стратегічного планування та ієрархії стратегічних документів, запровадження яких планувалося у 2013 році. Низький рівень використання регламентів і процедур внутрішнього контролю та аудиту в органах державної влади негативно впливає на ефективність їх діяльності.

Крім того, ряд важливих ініціатив, що не були враховані у положеннях Стратегії розвитку системи управління державними фінансами, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 774, реалізовувалися паралельно. Це стосується насамперед заходів щодо бюджетної консолідації (підвищення бюджетної дисципліни та оптимізація видатків), реформування системи адміністрування податків і зборів (проведення системної реформи ДФС) та бюджетної децентралізації (розширення повноважень та ресурсної бази органів місцевого самоврядування). Всі ці реформи мають вплив на загальний стан державних фінансів та повинні проводитися у скоординований спосіб для забезпечення максимального ефекту від їх реалізації.

4. Мета та основні завдання цієї Стратегії

Наявність потужної та ефективної системи управління державними фінансами є невід’ємною умовою для забезпечення стійкого економічного зростання і ефективного надання державних послуг, а також створення підґрунтя і стимулів для проведення реформ в інших сферах. Наявність консолідованої та гармонізованої програми реформ на середньострокову перспективу разом з дієвими механізмами імплементації є необхідною умовою для забезпечення макроекономічної стабільності.

Ця Стратегія базується на таких стратегічних документах, як Порядок денний сталого розвитку на період до 2030 року, ухвалений на саміті сталого розвитку, що проходив 25 вересня 2015 р. у м. Нью-Йорку, Стратегія сталого розвитку “Україна-2020”, схвалена Указом Президента України від 12 січня 2015 р. № 5, Коаліційна угода, план пріоритетних дій Уряду на 2016 рік та Стратегія реформування державного управління України на 2016-2020 роки, затверджена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 червня 2016 р. № 474 “Деякі питання реформування державного управління України” (Офіційний вісник України, 2016 р., № 55, ст. 1919), і відображає міжнародні зобов’язання України відповідно до Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, спільної з МВФ програми в рамках механізму розширеного фінансування (EFF), умов бюджетної підтримки та макрофінансової допомоги ЄС. До розроблення цієї Стратегії Мінфіном залучені експерти Світового банку, Програми підтримки вдосконалення врядування та менеджменту (SIGMA) та інші експерти ЄС, Міністерства фінансів США, а також експерти Асоціації міст України та Реанімаційного пакета реформ. Проект обговорювався з представниками усіх заінтересованих державних органів, міжнародними експертами, а також представниками громадянського суспільства.

Метою цієї Стратегії є побудова сучасної та ефективної системи управління державними фінансами, яка здатна надавати якісні державні послуги, ефективно акумулюючи ресурси та розподіляючи їх відповідно до пріоритетів розвитку держави у середньо- та довгостроковій перспективі.

Для досягнення цієї мети необхідно виконати завдання за такими пріоритетними напрямами:

дотримання загальної бюджетно-податкової дисципліни у середньостроковій перспективі;

підвищення ефективності розподілу ресурсів на рівні формування державної політики;

забезпечення ефективного виконання державного бюджету;

підвищення рівня прозорості та підзвітності в управлінні державними фінансами.

Основними завданнями цієї Стратегії є:

повноцінне впровадження стратегічного та середньострокового бюджетного планування, що забезпечить розподіл ресурсів відповідно до визначених пріоритетів держави та посилення загальної бюджетно-податкової дисципліни;

запровадження дієвої системи планування і оцінювання виконання державного бюджету, підвищення ролі і відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів щодо визначення пріоритетів своєї діяльності та ефективного використання таких коштів для їх досягнення;

підвищення ефективності державних видатків завдяки проведенню комплексного аналізу доцільності та ефективності видатків і зміни підходів до їх здійснення шляхом переходу від утримання установ до надання якісних державних послуг;

підвищення якості та ефективності адміністрування податків і зборів та рівня дотримання вимог податкового законодавства;

посилення контролю за фіскальними ризиками та здійснення заходів для їх мінімізації, зокрема щодо державних підприємств, державних гарантій та інших умовних боргових зобов’язань;

забезпечення стратегічного розподілу та проведення моніторингу державних інвестицій;

підтримка процесу бюджетної децентралізації шляхом забезпечення чіткого розподілу відповідних повноважень і ресурсів, а також забезпечення підзвітності місцевих бюджетів;

підвищення рівня управлінської підзвітності та ефективності внутрішнього контролю та аудиту в органах влади на центральному та місцевому рівні.

Очікуваними результатами реалізації цієї Стратегії є:

скорочення дефіциту операцій сектору загальнодержавного управління і зниження темпів приросту державного боргу у середньостроковій перспективі та їх утримання на прийнятному рівні;

забезпечення послідовності та передбачуваності бюджетної та податкової політики;

підвищення якості надання державних послуг та ефективності державних інвестицій під час забезпечення більш раціонального використання ресурсів.

Відповідно до цієї Стратегії забезпечуватиметься розвиток таких складових частин системи управління державними фінансами:

за напрямом дотримання загальної бюджетно-податкової дисципліни у середньостроковій перспективі

податкова система;

макроекономічне та бюджетне прогнозування;

середньострокове бюджетне планування;

управління фіскальними ризиками;

управління державним боргом;

управління ліквідністю;

за напрямом підвищення ефективності розподілу ресурсів на рівні формування державної політики

стратегічне планування;

програмно-цільовий метод;

міжбюджетні відносини та фіскальна децентралізація;

за напрямом забезпечення ефективного виконання бюджету

система публічних закупівель;

управління державними інвестиціями;

бухгалтерський облік у державному секторі;

державний внутрішній фінансовий контроль;

державний фінансовий контроль;

незалежний зовнішній фінансовий контроль;

підвищення рівня прозорості та підзвітності в управлінні державними фінансами;

прозорість бюджету та участь громадян у бюджетному процесі;

застосування інформаційних технологій в управлінні державними фінансами.

Для забезпечення ефективної реалізації цієї Стратегії особлива увага буде приділена постійному розвитку кадрового потенціалу та широкому застосуванню інформаційних технологій.

5. Координація і моніторинг реалізації цієї Стратегії

Координацію дій з реалізації цієї Стратегії здійснює Мінфін. Для забезпечення ефективної реалізації цієї Стратегії необхідно утворити трирівневий координаційний механізм:

міжвідомчу робочу групу з питань розвитку системи управління державними фінансами під головуванням заступника Міністра фінансів, яка проводитиме моніторинг і оцінку стану здійснення заходів, передбачених цією Стратегією, та готуватиме відповідні звіти (квартальні та річні);

спеціальну робочу групу з питань реформування державного управління в межах реформи державних фінансів під головуванням державного секретаря Мінфіну, яка забезпечуватиме координацію дій із здійснення заходів, передбачених цією Стратегією, пов’язаних з інституційними змінами, розгляд звітів про стан реалізації цієї Стратегії та у разі потреби підготовку пропозицій щодо його поліпшення та проектів відповідних рішень координаційної ради з питань реформування державного управління;

координаційну раду з питань реформування державного управління, яка здійснюватиме загальну координацію дій та проводитиме моніторинг стану реалізації цієї Стратегії.

Реалізація цієї Стратегії здійснюється відповідно до плану заходів на 2017-2020 роки, який може уточнюватися в частині визначення органів, відповідальних за здійснення конкретних заходів, обсягу фінансових ресурсів і строків виконання. Завдання цієї Стратегії можуть бути переглянуті після проведення на початку 2019 року комплексної оцінки стану системи управління державними фінансами.

II. Дотримання загальної бюджетно-податкової дисципліни у середньостроковій перспективі

1. Податкова система. Доходи

Опис ситуації

Податкові реформи, які проводилися протягом останніх років з метою побудови справедливої, прозорої та передбачуваної податкової системи, частково покращили ситуацію щодо податкового навантаження на бізнес та адміністрування податків. Зокрема, продовжується реформа ДФС, яка передбачає проведення організаційної реструктуризації (оптимізації) органів, оптимізації витрат, модернізації та автоматизації процесів діяльності. Для моніторингу стану проведення зазначеної реформи затверджені ключові показники ефективності ДФС, що є у відкритому доступі. На митницях запроваджено електронний інформаційний обмін за принципом “єдиного вікна”. Наприкінці 2016 року внесені зміни до Податкового кодексу України щодо покращення інвестиційного клімату в Україні, які передбачають, зокрема, запровадження Реєстру заяв про повернення суми бюджетного відшкодування податку на додану вартість, що дасть змогу в автоматичному режимі перераховувати кошти, які підлягають відшкодуванню з державного бюджету, і Єдиного реєстру податкових консультацій, що мінімізує кількість податкових спорів шляхом якісного роз’яснення законодавства, а також ліквідацію податкової міліції та утворення нового органу з питань боротьби з фінансовими злочинами. Разом з тим потреба у подальших ефективних заходах для усунення системних недоліків у податковій системі є актуальною.

Робота податкових органів із здійснення контролю суттєво впливає на умови ведення бізнесу в Україні. Часті перевірки, необґрунтовані вимоги до платників податків перешкоджають виконанню господарських функцій, створюють атмосферу невизначеності. Багато податкових норм мають неоднозначне тлумачення під час їх застосування, що негативно впливає на діяльність вітчизняних бізнесових структур та знижує привабливість національної економіки для іноземних інвесторів. Неефективність заходів податкового контролю призводить до низького рівня дотримання вимог податкового законодавства та відсутності лояльності платників до сплати податків.

Відсутність стратегії розвитку податкової системи України на середньострокову перспективу суттєво ускладнює планування підприємницької діяльності, створює ризики для бізнесу та погіршує інвестиційний клімат. Непослідовність податкової політики, її формування без урахування взаємозв’язку з реформуванням бюджетної політики, системи пенсійного забезпечення та інших сфер суспільного життя, відсутність належного прогнозування бюджетних, економічних та соціальних наслідків змін у системі оподаткування унеможливило виконання всіх поставлених цілей і завдань щодо проведених податкових реформ та призвело до негативного впливу на стан державних фінансів. Нерівномірний розподіл податкового навантаження заважає конкуренції та створює умови для тінізації економіки, що призводить до проблем з наповненням бюджетів усіх рівнів.

Мета

Метою є побудова сучасної справедливої податкової системи, що забезпечує рівність усіх платників податків перед законом та досягнення стратегічних цілей сталого економічного розвитку.

Показники результату

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є:

підвищення місця у рейтингу Doing Business за показником “Оподаткування”;

підвищення рівня добровільного подання податкових декларацій, відсотків;

збільшення частки податкових декларацій, поданих за допомогою електронних сервісів ДФС, відсотків;

підвищення рівня задоволеності платників податків послугами ДФС за результатами періодичних опитувань, відсотків;

зниження податкового навантаження, відсотків.

Завдання 1. Підвищення стабільності та прогнозованості податкової системи

Мінфіном буде розроблено Стратегію розвитку податкової системи на середньострокову перспективу, яка повинна узгоджуватися із стратегією економічного розвитку, реформуванням бюджетного процесу та пенсійної системи. Буде посилено контроль за дотриманням вимоги щодо передбачення компенсаторів податкових надходжень або зменшення видатків державного бюджету у разі зменшення таких надходжень внаслідок внесення змін до податкового законодавства, а також за тим, щоб зміни до будь-яких елементів податків та зборів не вносилися пізніш як за шість місяців до початку нового бюджетного періоду.

Завдання 2. Підвищення якості та ефективності податкового адміністрування

Виконання плану інституційних змін діяльності ДФС, розробленого з урахуванням рекомендацій МВФ, забезпечить відновлення довіри суспільства до ДФС, підвищення ефективності її роботи та зниження адміністративного тиску на платників податків з боку контролюючих органів. Ризикоорієнтована система податкового контролю буде удосконалена шляхом проведення перевірок діяльності суб’єктів господарювання, щодо яких існують найбільші ризики зловживань. Для зменшення витрат часу та коштів платників податків на нарахування та сплату податків будуть розширені можливості безперешкодного дистанційного звітування та сплати податків через електронні сервіси та єдиний рахунок, ДФС буде забезпечено надання необхідних ІТ-сервісів для громадян та бізнесових структур, а також опублікування необхідної технічної інформації для розробників програмного забезпечення.

Завдання 3. Розширення бази оподаткування

Для забезпечення рівних умов конкуренції Мінфіном будуть розроблені плани заходів для протидії стратегіям та практикам розмивання бази оподаткування та виведення прибутків з-під оподаткування (ВЕРS) відповідно до рекомендацій Організації економічного співробітництва та розвитку, зокрема переглянуті умови угод про уникнення подвійного оподаткування, оподаткування платників податку, які беруть участь у контрольованих операціях, операціях з пов’язаними особами-нерезидентами, які зареєстровані в юрисдикціях з низьким рівнем оподаткування. Буде посилено податковий контроль за трансфертним ціноутворенням, у тому числі шляхом запровадження деталізованої звітності для міжнародних груп компаній (подання спеціального звіту у розрізі країн). Запобігання зловживанням спрощеною системою оподаткування буде забезпечено шляхом перегляду умов її застосування щодо категорій осіб, видів діяльності, обсягу доходу та ставок податку. Більше уваги буде приділено введенню непрямих методів контролю за доходами громадян та розширенню бази майнового оподаткування.

Завдання 4. Підвищення рівня дотримання вимог податкового законодавства платниками податків

Мінфіном будуть здійснені заходи щодо стимулювання добросовісної поведінки платників податків, зокрема шляхом забезпечення відповідальності платників податків за порушення вимог податкового законодавства та посадових осіб контролюючих органів за порушення прав платників податків, створення сприятливих умов для легалізації доходів і майна платників податку. Для проведення оцінки впливу здійснення таких заходів буде впроваджена методика проведення оцінки та моніторингу рівня дотримання вимог податкового законодавства.

Завдання 5. Удосконалення системи митного контролю та сприяння сумлінним суб’єктам зовнішньоекономічної діяльності

Для спрощення процесу адміністрування митних платежів та уникнення “заморожування” обігових коштів суб’єктів господарювання буде запроваджено єдиний рахунок для адміністрування митних платежів. Мінфіном буде удосконалено методику прогнозування надходжень митних платежів для підвищення якості індикативних показників. З метою запобігання незаконному ввезенню товарів без сплати податків у повному обсязі буде створено систему контролю за введенням в обіг товарів, у тому числі розширене використання реєстраторів розрахункових операцій та підвищення ефективності постмитного контролю. Також будуть визначені механізми обміну інформацією між Україною та суміжними країнами про кількість та вартість переміщуваних через митний кордон України товарів, удосконалені процеси управління ризиками під час здійснення контролю за митною вартістю товарів. Запровадження автоматизованих митних процедур передбачатиме аудит процесів, обладнання та програмного забезпечення, інтеграцію інформаційних систем у міжнародну систему транзиту і систему аналізу та управління ризиками. Модернізована ІТ-архітектура забезпечить інтеграцію митних і податкових баз даних.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

затвердження Стратегії розвитку податкової системи на середньострокову перспективу - 2017 рік;

оприлюднення ДФС звітів про досягнення ключових показників ефективності - на постійній основі;

введення в експлуатацію електронного кабінета платника податків - 2017 рік;

впровадження методики проведення оцінки та моніторингу рівня дотримання вимог податкового законодавства - 2018 рік;

запровадження механізмів обміну інформацією між Україною та суміжними країнами про кількість та вартість переміщуваних через митний кордон України товарів - 2018 рік;

здійснення інтеграції митних і податкових баз даних - 2018 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, ДФС, Казначейство.

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

нестабільна макроекономічна ситуація;

часте внесення змін до податкового законодавства;

неможливість здійснення модернізації ІТ-систем;

внутрішнє перешкоджання підрозділами ДФС реорганізації.

2. Макроекономічне та бюджетне прогнозування

Опис ситуації

В умовах запровадження середньострокового бюджетного планування в Україні надійність макроекономічних та бюджетних прогнозів як річних, так і середньострокових, є дуже важливою. На надійність прогнозів впливають об’єктивні чинники (макроекономічна нестабільність), а також той факт, що вони є незахищеними від політичного втручання з метою задоволення потреб у фінансуванні і формування у суспільстві позитивного сприйняття розвитку економіки. Існуючий порядок узгодження макроекономічного прогнозу, розробленого Мінекономрозвитку, іншими міністерствами та центральними органами виконавчої влади перед затвердженням Кабінетом Міністрів України може призводити до внесення змін до первинних прогнозів та їх затвердження з порушенням встановлених строків.

Передбачений Бюджетним кодексом України середньостроковий прогноз державного бюджету, який щороку розробляється Мінфіном, затверджувався Кабінетом Міністрів України лише один раз на 2013-2014 роки. При цьому між прогнозними та затвердженими показниками Державного бюджету України на 2013 рік існували суттєві відмінності, які не були обґрунтовані, що фактично нівелює роль такого прогнозу.

Крім того, в Україні не закріплено у нормативно-правових актах необхідність проведення незалежної зовнішньої оцінки макроекономічного та бюджетного прогнозів та не існує відповідального за це органу.

Мета

Метою є надійне та деполітизоване макроекономічне та бюджетне прогнозування, що відповідає процесу середньострокового бюджетного планування.

Метою реформи є створення надійної бази для стратегічного та бюджетного планування як на короткостроковий, так і на середньостроковий період. Прогнозування повинно бути технічним неупередженим процесом, що забезпечуватиме реалістичні очікування щодо темпів розвитку економіки та впливу реформ як в суспільстві, так і для головних розпорядників бюджетних коштів під час планування їх діяльності. Припущення та моделі, що використовуються для розроблення макроекономічного та бюджетного прогнозів повинні враховувати всі особливості розвитку економіки в умовах нестабільності. Мінекономрозвитку проводитиме оцінку справдження припущень макроекономічного прогнозу та в разі потреби здійснюватиме їх перегляд/коригування, а Мінфін - оцінку відхилень фактичних показників доходів бюджету від планових з метою виявлення причин відхилення. Для підвищення якості прогнозування регулярно здійснюватиметься удосконалення та постійне супроводження моделей прогнозування.

Показники результату

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є:

зменшення відхилення між прогнозними та фактичними темпами зростання валового внутрішнього продукту;

зменшення відхилення між прогнозними та фактичними темпами зростання доходів державного бюджету.

Завдання 1. Узгодження строків підготовки та перегляду макроекономічного прогнозу з бюджетним циклом у контексті середньострокового бюджетного планування

Зміни до порядку підготовки макроекономічного прогнозу передбачатимуть нові строки його оприлюднення для своєчасного забезпечення бази для розроблення бюджетної декларації на середньострокову перспективу та визначення граничних обсягів видатків. Для підвищення надійності прогнозу в умовах макроекономічної нестабільності будуть встановлені строки перегляду макроекономічного прогнозу відповідно до бюджетного циклу.

Мінекономрозвитку забезпечить проведення під час перегляду макроекономічного прогнозу його оцінки та оприлюднення відповідних висновків.

Завдання 2. Забезпечення неупередженості та деполітизація процесу прогнозування

Для підвищення рівня довіри до процесу прогнозування будуть проаналізовані варіанти забезпечення незалежного зовнішнього оцінювання як макроекономічних прогнозів, так і прогнозів доходів бюджету, зокрема створення або визначення незалежного органу (стратегічної ради, експертної групи тощо) для проведення оцінки реалістичності прогнозів з обов’язковим оприлюдненням результатів такої оцінки разом з рекомендаціями та пропозиціями. За результатами буде реалізований оптимальний для України варіант. Також буде оприлюднений короткий опис модельного апарату та основні підходи до макропрогнозування та прогнозування доходів бюджету, які використовують Мінекономрозвитку та Мінфін.

Завдання 3. Удосконалення інструментів прогнозування

З метою підвищення якості макропрогнозування та прогнозування доходів бюджету та інших бюджетних показників Мінекономрозвитку та Мінфін проаналізує моделі прогнозування, повноту і доступність необхідних даних та удосконалить відповідні процеси та інструменти. Інституційну спроможність Мінекономрозвитку та Мінфіну у сфері прогнозування, зокрема макропоказників та показників бюджету, буде посилено.

Завдання 4. Посилення координації між розробленням макроекономічного та бюджетного прогнозів

Розподіл відповідальності між Мінфіном та Мінекономрозвитку в процесі макроекономічного та бюджетного прогнозування передбачає тісне співробітництво фахівців зазначених міністерств, проведення регулярних консультацій з питань макроекономічного прогнозування на рівні фахівців Мінекономрозвитку та Мінфіну із залученням представників Національного банку та Держстату.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

врахування потреб бюджетного процесу у процедурі макроекономічного прогнозування шляхом схвалення законопроекту щодо внесення відповідних змін до Бюджетного кодексу України та прийняття постанови Кабінету Міністрів України про внесення змін до постанови Кабінету Міністрів України від 26 квітня 2003 р. № 621 “Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету” - 2017 рік;

закріплення у нормативно-правових актах необхідності проведення незалежної зовнішньої оцінки макроекономічного та бюджетного прогнозів і визначення відповідального за це органу - 2017 рік;

оприлюднення короткого опису модельного апарату та основних принципів (підходів) до макроекономічного прогнозування та прогнозування доходів бюджету - 2018 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінекономрозвитку, Мінфін, Національний банк (за згодою), Держстат.

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

необхідність перегляду умов функціонування економіки через непередбачуваність змін у законодавстві;

відсутність консенсусу щодо утворення незалежного органу для проведення оцінки макроекономічного та бюджетного прогнозів та його складу.

3. Середньострокове бюджетне планування

Опис ситуації

Елементи середньострокового бюджетного планування визначені положеннями Бюджетного кодексу України у редакції, яка набрала чинності у 2010 році. Однак фактичних кроків у цьому напрямі недостатньо для досягнення відчутного прогресу. Позитивними змінами, що відбулися протягом 2015-2016 років, є створення Мінфіном умов для забезпечення стабільності та передбачуваності річного бюджету шляхом уточнення підстав та порядку внесення змін до державного бюджету протягом року (стаття 52 Бюджетного кодексу України); впровадження деяких елементів стратегічного планування до бюджетних документів (бюджетні програми та їх результативні показники підпорядковано стратегічним цілям головних розпорядників коштів), включення до Основних напрямів бюджетної політики та Державного бюджету України на 2017 рік показників на середньострокову перспективу (індикативні прогнозні показники та завдання Державного бюджету України на 2018 і 2019 роки).

При цьому відсутність чіткого підходу “згори до низу” під час визначення пріоритетів політики та розподілу бюджетних ресурсів на їх основі призводить до формування бюджету відповідно до потреб, що довгий час не переглядалися, та до неможливості забезпечення реалізації задекларованих реформ через недостатність фінансування. Зв’язок між пріоритетами державної політики, видатками державного бюджету та результатами діяльності головних розпорядників бюджетних коштів є надзвичайно слабким. Однорічний період бюджетного планування не дає змоги виконати завдання з утримання дефіциту державного бюджету на безпечному рівні та скорочення рівня державного боргу у середньостроковій перспективі, а також призводить до непередбачуваності бюджетної політики для головних розпорядників бюджетних коштів і не дає можливості їм належним чином планувати свою діяльність.

З метою виконання умови щодо запровадження середньострокового бюджетного планування з 2018 року, передбаченої спільною з МВФ програмою в рамках механізму розширеного фінансування (EFF), а також положеннями Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, необхідно прискорити цей процес та вжити більш рішучих заходів.

Мета

Метою є забезпечення передбачуваності та збалансованості бюджетної та податкової політики на середньострокову перспективу, реалізація пріоритетів розвитку шляхом визначення та дотримання граничних обсягів видатків на їх фінансування.

Перехід до середньострокового бюджетного планування в Україні є не технічною зміною у формуванні бюджету шляхом врахування ще двох бюджетних періодів у розрахунках, а системною зміною бюджетної політики, яка повинна забезпечити стратегічний підхід до визначення пріоритетних заходів та відповідний розподіл обмежених ресурсів; посилення бюджетної дисципліни здійснюватиметься шляхом визначення та відображення наслідків реалізації поточної державної політики протягом наступних років і забезпечення дотримання граничних обсягів видатків, а також підвищення рівня передбачуваності бюджетних ресурсів та відповідне планування заходів.

Показники результату

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є отримання оцінки “Б” за показниками PI-15 “Фіскальна стратегія” та PI-16 “Середньострокова перспектива у бюджетуванні видатків” Звіту про ефективність управління державними фінансами (PEFA).

Завдання 1. Впровадження середньострокової бюджетної декларації як інструменту поєднання стратегічних пріоритетів держави з можливостями державного бюджету

Для прийняття колегіальних рішень щодо пріоритетів політики та відповідного розподілу ресурсу будуть запроваджені процедура політичної дискусії в рамках Кабінету Міністрів України (стратегічної ради), а також правила обговорення питань середньострокового бюджетного планування на різних етапах бюджетного циклу. Основні напрями бюджетної політики будуть трансформовані у стратегічний документ - бюджетну декларацію, що включатиме, зокрема, середньостроковий бюджетний прогноз, оцінку фіскальних ризиків та граничні обсяги видатків бюджету (сукупних та в розрізі головних розпорядників бюджетних коштів), у тому числі базовий обсяг державних капітальних інвестицій, для посилення відповідності бюджетних видатків пріоритетам розвитку держави. Залучення Верховної Ради України до бюджетного планування і затвердження граничних обсягів видатків здійснюватиметься на етапі обговорення бюджетної декларації.

Завдання 2. Створення надійних середньострокових рамок для планування бюджету

Граничні обсяги видатків (сукупних та в розрізі головних розпорядників бюджетних коштів) будуть схвалені Кабінетом Міністрів України та затверджені Верховною Радою України у положеннях бюджетної декларації, що підвищить прозорість розподілу та відповідність пріоритетам державної політики. Мінфін удосконалить процедуру розподілу граничних обсягів видатків на середньострокову перспективу. З метою створення резерву бюджетного планування буде розглянуто питання щодо можливості запровадження бюджетної маржі (відсоток загального обсягу видатків) та її застосування. Мінфіном буде розроблено та впроваджено програмне забезпечення для здійснення середньострокового бюджетного планування, що буде обов’язковим для використання всіма головними розпорядниками бюджетних коштів і забезпечить належну дисципліну під час планування видатків. Також будуть здійснені заходи щодо підвищення спроможності фахівців для планування політики та бюджетного аналізу у Мінфіні та інших міністерствах.

Завдання 3. Посилення ролі головних розпорядників бюджетних коштів у бюджетному процесі

Для забезпечення ефективного бюджетного планування кількість головних розпорядників бюджетних коштів буде оптимізована, в системі центральних органів виконавчої влади вони включатимуть лише міністерства та центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом. Головним розпорядникам бюджетних коштів будуть делеговані повноваження щодо розподілу (перерозподілу) призначень за бюджетними програмами в рамках затверджених середньострокових граничних обсягів видатків, затвердження паспортів бюджетних програм, а також будуть здійснені заходи щодо стимулювання більш ефективного управління державними активами, насамперед стосовно державних підприємств та майна у сфері управління головних розпорядників бюджетних коштів. При цьому будуть запроваджені заходи для посилення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів щодо досягнення їх стратегічних цілей, як це передбачено програмно-цільовим методом (звітування перед Верховною Радою України, публічність результатів оцінки ефективності бюджетних програм).

Завдання 4. Затвердження оновленого календарного плану-графіка підготовки державного бюджету

Для узгодження середньострокового бюджетного планування та однорічного бюджету Мінфіном будуть визначені строки для окремих стадій бюджетного процесу.

Завдання 5. Підвищення рівня бюджетної дисципліни шляхом запровадження фіскальних правил

Мінфіном будуть проаналізовані та визначені найбільш прийнятні фіскальні правила для впровадження після завершення дії спільної з МВФ програми в рамках механізму розширеного фінансування (EFF) (рівень дефіциту, державні гарантії тощо).

Завдання 6. Посилення відповідальності суб’єктів законодавчої ініціативи та суб’єктів нормотворення за проведення оцінки впливу на бюджет проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів

З метою підвищення рівня обґрунтованості заходів державної політики під час розроблення законодавчих та інших нормативно-правових актів буде підвищено рівень відповідальності розробників за якість оцінки впливу на державний бюджет проектів таких актів та за визначення відповідних компенсаційних механізмів у разі впливу на видаткову/дохідну частину бюджету. Будуть визначені додаткові повноваження Міністра фінансів під час розгляду на засіданнях Кабінету Міністрів України проектів законів та інших нормативно-правових актів у разі порушення вимог щодо оцінки впливу таких актів на бюджет або відсутності відповідних компенсаційних механізмів для збалансування видаткової та дохідної частин державного бюджету. Роль експертного висновку Кабінету Міністрів України щодо впливу законопроекту на показники бюджету та його відповідність законам, що регулюють бюджетні відносини, буде посилена. Також будуть здійснені заходи щодо посилення спроможності суб’єктів законодавчої ініціативи та нормотворення під час проведення оцінки впливу на державний бюджет таких актів.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

прийняття бюджетної декларації на 2018-2020 роки з граничними обсягами видатків - 2017 рік;

схвалення законопроекту про Державний бюджет України на 2019 рік, що базується на відповідних показниках бюджетної декларації на 2018-2020 роки, обґрунтування будь-яких відхилень - 2018 рік;

впровадження програмного забезпечення для середньострокового планування бюджету - 2018 рік;

схвалення законопроекту щодо внесення змін до Бюджетного кодексу України в частині встановлення фіскальних правил - 2018 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки. Витрати на розроблення та впровадження програмного забезпечення для бюджетного планування передбачається здійснити за рахунок коштів Трастового фонду ЄС/Світового банку.

Відповідальними органами є Мінфін, Секретаріат Кабінету Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади.

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

нестабільна макроекономічна ситуація, що впливає на точність середньострокових прогнозів;

відсутність або низька якість середньострокових галузевих стратегій головних розпорядників бюджетних коштів, недостатня спроможність міністерств до здійснення бюджетного планування за галузями на середньострокову перспективу;

відсутність політичної волі до дотримання визначених пріоритетів та розподілу ресурсів у середньостроковій перспективі.

4. Управління фіскальними ризиками

Опис ситуації

Відсутність комплексної системи управління фіскальними ризиками негативно впливає на надійність бюджетної політики, а також має негативні наслідки для стійкості державного боргу та ефективного розподілу державних ресурсів відповідно до пріоритетів державної політики. В Україні одним із суттєвих джерел фіскальних ризиків є діяльність суб’єктів господарювання державного сектору економіки. Існують як прямі фіскальні ризики, пов’язані з можливим зменшенням обсягу надходжень від дивідендів (частини чистого прибутку) та збільшенням витрат на покриття збитків окремих суб’єктів господарювання державного сектору економіки, так і умовні фіскальні ризики, що виникають у зв’язку з непогашенням такими суб’єктами заборгованості перед державою за виконання гарантійних зобов’язань. Починаючи з 2014 року для підтримки консолідації бюджету Кабінет Міністрів України вживає заходів до посилення контролю за діяльністю державних підприємств, включаючи надання Мінфіну повноважень щодо виявлення, моніторингу, оцінювання та мінімізації фіскальних ризиків у державному секторі.

Ефективній діяльності щодо управління фіскальними ризиками, пов’язаними з діяльністю суб’єктів господарювання, перешкоджає відсутність в повному обсязі інформації про джерела та ймовірність виникнення таких ризиків, незавершена робота з формування бази даних всіх активів та пасивів державного сектору економіки, відсутність вичерпної інформації про земельні активи та комерційну нерухомість, що перебуває в розпорядженні суб’єктів господарювання державного сектору економіки та державних організацій.

Існуючий порядок здійснення запозичень державними підприємствами не передбачає достатніх механізмів захисту від необхідності покриття ризиків непогашення таких запозичень за рахунок коштів державного бюджету. Оцінка кредитоспроможності державних підприємств та їх стійкості до економічної нестабільності є досить слабкою, а їх фінансові плани часто ґрунтуються на нереалістичних припущеннях, що призводить до оптимістичних значень прогнозованих показників діяльності, які приховують вразливість державних підприємств і пов’язаний з нею ризик дефолту за борговими зобов’язаннями, що може мати вплив на бюджет. Додаткові втрати бюджету виникають через недоотримання доходу у формі комісії за надання державних гарантій, оскільки комісія за надання таких гарантій не встановлюється або є недостатньою для покриття ризику неплатежу позичальника.

Мета

Метою є забезпечення спроможності Кабінету Міністрів України та/або Мінфіну виявляти, проводити оцінку і моніторинг фіскальних ризиків та здійснювати заходи з їх мінімізації.

Показники результату

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є отримання оцінки “Б” за показником PI-10 “Звітування про фіскальні ризики” Звіту про ефективність управління державними фінансами (PEFA).

Завдання 1. Включення оцінки фіскальних ризиків до середньострокової бюджетної декларації

Мінфін визначить перелік фіскальних ризиків, оцінка яких буде включена до бюджетної декларації, та затвердить відповідний формат і методику, включаючи макроекономічні ризики, ризики, пов’язані з державними підприємствами і управлінням державним майном, державними гарантіями, державними цільовими фондами, місцевими запозиченнями, державно-приватним партнерством, позабюджетними фондами, відповідно до рекомендацій Кодексу фіскальної прозорості МВФ. Ця оцінка також міститиме конкретні заходи з мінімізації визначених ризиків.

Завдання 2. Підвищення спроможності Мінфіну щодо оцінки фіскальних ризиків, пов’язаних з державними підприємствами, та здійснення заходів щодо їх мінімізації

Аналітична спроможність Мінфіну буде підвищена, зокрема щодо оцінки розміру ризиків, розроблення сценаріїв, оцінки ймовірності виникнення ризику, а також його очікуваного фіскального впливу. За результатами таких оцінок будуть визначені та здійснені заходи з мінімізації фіскальних ризиків, що можуть передбачати посилення управління запозиченнями державних підприємств і встановлення у достатньому розмірі комісії за надання державних гарантій, визначеному з урахуванням ризиків; поступове скасування субсидій; розкриття та встановлення лімітів на непряме бюджетне субсидіювання та податкові витрати; створення в державному бюджеті резервів на покриття непередбачених збитків.

Завдання 3. Покращення міжвідомчої координації в управлінні фіскальним ризиками

Мінфіном буде розроблено пропозиції та забезпечено здійснення заходів щодо удосконалення процедури обміну інформацією та взаємодії між Мінфіном, Мінекономрозвитку, Фондом державного майна та міністерствами щодо фіскальних ризиків, насамперед тих, що пов’язані з об’єктами державної власності. Для впровадження системи моніторингу фіскальних ризиків будуть уточнені обов’язки всіх заінтересованих органів щодо підготовки та надання Мінфіну необхідної інформації.

Завдання 4. Посилення захисних механізмів під час надання державних гарантій

Мінфіном будуть здійснені заходи, що включатимуть встановлення в Бюджетному кодексі України обмеження на надання нових державних гарантій (зокрема, 5 відсотків обсягу доходів загального фонду державного бюджету), обмеження гарантованої суми зобов’язання (зокрема, до 100 відсотків зобов’язання з повернення основної суми кредиту або 80 відсотків зобов’язання з повернення основної суми та обслуговування кредиту), встановлення відповідальності центральних органів виконавчої влади щодо моніторингу ризиків, що випливають з державних гарантій, вимоги щодо оцінки ризиків та розкриття інформації про державні гарантії, що дасть змогу оцінити фіскальний вплив. Також буде запроваджено встановлення комісії за надання державних гарантій, розмір якої розраховуватиметься за результатами оцінки ризику, та вдосконалено методику оцінки кредитоспроможності позичальника під час надання таких гарантій.

Завдання 5. Удосконалення бази даних державного сектору економіки

Кабінетом Міністрів України буде забезпечено розширення наявної інформації про баланс державного сектору із зазначенням всіх пасивів і активів, у тому числі землі та нерухомості, їх стану, рівня зношеності та вартості, а також підвищення рівня доступності такої інформації з метою управління фіскальними ризиками та в цілому бюджетного планування. Це сприятиме покращенню управління державними фінансами шляхом надання інформації про зв’язок між сектором державних підприємств і бюджетом, зокрема щодо даних, необхідних для прийняття рішень щодо виплати дивідендів, надання субсидій і мінімізації ризиків, пов’язаних з умовними зобов’язаннями.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

включення у бюджетну декларацію на 2018-2020 роки оцінки фіскальних ризиків, що відповідає Кодексу фіскальної прозорості МВФ, - 2017 рік;

встановлення більш жорстких умов щодо надання державних гарантій шляхом внесення змін до Бюджетного кодексу України (стаття 17) - 2017 рік;

надання нових державних гарантій з урахуванням вимог Закону України “Про державну допомогу суб’єктам господарювання” - починаючи із серпня 2017 р.;

опублікування щороку розширеного звіту про фіскальні ризики - починаючи з 2019 року;

впровадження інформаційно-аналітичної системи для обробки даних щодо фіскальних ризиків - 2019 рік;

мінімізація ризиків настання гарантійних випадків з метою зменшення видатків бюджету (до 10 відсотків загальної річної суми гарантованих зобов’язань у 2020 році).

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, Мінекономрозвитку, Фонд державного майна, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

неможливість проведення комплексної інвентаризації державного сектору економіки через обмеженість кадрового потенціалу та матеріальних ресурсів;

неможливість створення інформаційно-аналітичної системи для обробки даних щодо фіскальних ризиків;

не в повному обсязі та неякісна інформація, що надається Мінфіну для проведення моніторингу фіскальних ризиків.

5. Управління державним боргом

Опис ситуації

Значні щорічні обсяги дефіциту державного бюджету не дають змоги забезпечити приведення показника загального обсягу державного боргу та гарантованого державою боргу на кінець бюджетного періоду до рівня 60 відсотків річного номінального обсягу валового внутрішнього продукту, як це передбачено статтею 18 Бюджетного кодексу України. Крім того, висока частка державного боргу України, номінованого в іноземній валюті, створює додаткові ризики у разі девальвації національної валюти. У рамках здійснення заходів щодо забезпечення макроекономічної стабілізації, передбачених Механізмом розширеного фінансування МВФ, у жовтні 2015 р. Кабінет Міністрів України успішно завершив реструктуризацію зовнішнього державного боргу України на суму близько 15 млрд. доларів США. Умови цієї боргової операції передбачали списання близько 3 млрд. доларів США боргу та дали змогу Україні уникнути сплати запланованих 8,5 млрд. доларів США основної суми боргу, що підлягали виплаті за такими облігаціями до кінця 2018 року. За оцінками МВФ, внаслідок реструктуризації показник співвідношення державного та гарантованого державою боргу до валового внутрішнього продукту знизиться до 73 відсотків у 2020 році, що залишається вищим за встановлене у Бюджетному кодексі України граничне значення.

В умовах обмеженого доступу до зовнішніх ринків капіталу розвиток внутрішнього ринку набуває більшого значення. Перелік інвесторів у державні цінні папери залишається досить обмеженим та в основному складається з комерційних банків і кількох інвестиційних компаній, при цьому близько 70 відсотків всіх облігацій внутрішньої державної позики в обігу перебувають у власності Національного банку. Іноземні інвестори мають велику кількість перешкод під час інвестування та виведення коштів, включаючи необхідність використання нерезидентом-інвестором локальної депозитарної установи та розрахункової інфраструктури для інвестицій в облігації внутрішньої державної позики; жорсткі правила встановлення особи покупців KYC (know your client), що вимагають від українського контрагента фізичної ідентифікації нерезидента, та бюрократичні процедури.

Підвищенню ліквідності державних цінних паперів також перешкоджає невиконання первинними дилерами своєї функції маркет-мейкерів і відсутність прозорої та зрозумілої інфраструктури для торгівлі облігаціями внутрішньої державної позики на вторинному ринку.

Мета

Метою є мінімізація вартості державних запозичень та ризиків у частині фінансування дефіциту державного бюджету та забезпечення боргової стійкості.

Показники результату

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є:

зниження показника співвідношення державного боргу до валового внутрішнього продукту;

зниження частки державного боргу, номінованого в іноземній валюті.

Завдання 1. Підвищення стійкості державного боргу

Середньострокову стратегію управління державним боргом буде удосконалено в частині її складових частин та моніторингу реалізації. Зазначена стратегія міститиме, зокрема, заходи з управління ризиками, пов’язаними з державним боргом.

Завдання 2. Створення умов для зниження частки державного боргу, номінованого в іноземній валюті, шляхом розвитку ринку облігацій внутрішньої державної позики, номінованих у національній валюті

Мінфін розробить план заходів щодо розвитку первинного ринку державних цінних паперів, що забезпечуватиме наявність актуальних цінових орієнтирів для визначення дохідності інших інструментів, та підвищення ліквідності облігацій внутрішньої державної позики шляхом розвитку інституту первинних дилерів.

Завдання 3. Розширення бази інвесторів у державні цінні папери

Мінфіном за участю Національного банку та НКЦПФР будуть здійснені заходи з метою усунення бюрократичних та інших перешкод для інвестування в облігації внутрішньої державної позики нерезидентами. Зокрема, буде забезпечено відкриття провідним європейським депозитарієм рахунка в депозитарії Національного банку для здійснення розрахунків та спрощення інвестування іноземними інвесторами в облігації внутрішньої державної позики, номіновані в національній валюті.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

затвердження Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2018-2020 роки - 2017 рік;

наявність актуальних цінових орієнтирів за результатами розміщення облігацій внутрішньої державної позики, номінованих у національній валюті, строком від трьох місяців до п’яти років - 2018 рік;

відкриття провідним європейським депозитарієм рахунка в депозитарії Національного банку - 2017 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, Національний банк (за згодою), НКЦПФР (за згодою).

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

неможливість забезпечення зниження рівня державного боргу через нестабільну макроекономічну ситуацію та необхідність фінансування дефіциту;

неможливість залучення коштів на внутрішньому ринку державних запозичень через низький рівень ліквідності банківської системи.

6. Управління ліквідністю

Опис ситуації

За умови обмеженого доступу до ринків капіталу та нестабільної економічної ситуації, що ускладнює прогнозування строків та обсягів надходжень і видатків на коротко- та середньострокову перспективу, ефективність управління коштами уряду потребує додаткової уваги.

Залишки коштів на єдиному казначейському рахунку суттєво змінюються, зменшуючися до нуля у середині місяця, коли настає строк здійснення багатьох видатків, та зростаючи до кінця місяця. Така волатильність залишків та одночасне вивільнення значних обсягів коштів у систему призводить до здійснення Національним банком інтервенцій для вилучення надлишку ліквідності з ринку.

Прогнозування руху коштів в Україні має акцент на короткострокових потребах. Казначейство складає поденний прогноз руху коштів єдиного казначейського рахунка на наступний місяць, який використовується для планування виконання бюджету та розроблення плану випуску державних облігацій. Поденні прогнози руху коштів на період до шести місяців відсутні, у тому числі через відсутність актуальних помісячних фінансових планів головних розпорядників бюджетних коштів.

Поточна програма випуску облігацій внутрішньої державної позики не повною мірою узгоджена з рухом грошових потоків під час реалізації державою її функцій, план запозичень на рік орієнтується насамперед на графік погашення боргу. Водночас за умови низької ліквідності важливо узгоджувати випуск боргових інструментів із потребами уряду в коштах.

Мета

Метою є підвищення прогнозованості та доступності коштів для виконання державних функцій.

Показники результату

Показником, за яким вимірюється досягнення результату, є відсоток відхилення прогнозних показників руху коштів на коротко- та середньострокову перспективу від фактичних.

Завдання 1. Удосконалення механізму прогнозування руху коштів

Мінфін забезпечить ефективну спроможність прогнозувати рух коштів, зокрема шляхом проведення аналізу даних щодо фактичного руху коштів за останніх три - п’ять років для визначення закономірностей та налагодження обміну інформацією з головними розпорядниками коштів стосовно секторальної специфіки руху грошових потоків. Період прогнозування поденного руху коштів єдиного казначейського рахунка буде збільшено з одного до шести місяців з поступовим підвищенням якості прогнозів. Аналітична спроможність підрозділу з управління ліквідністю Мінфіну буде підвищена.

Завдання 2. Покращення управління коштами

Мінфіном буде визначено дієвий механізм розміщення тимчасово вільних залишків коштів єдиного казначейського рахунка та валютних рахунків уряду та здійснено такі розміщення. Зменшення волатильності залишків коштів на єдиному казначейському рахунку буде забезпечено шляхом узгодження строків значних надходжень і видатків державного бюджету, запровадження спрощеної моделі сплати податкових платежів на єдиний рахунок, відкритий платником податків у Казначействі, та зміни строків виплати заробітної плати та соціальних виплат, а також сплати платниками податків платежів до бюджетів.

Завдання 3. Покращення координації між процесами управління ліквідністю та управління боргом

Мінфіном буде забезпечено узгодження планів випуску короткострокових боргових інструментів з прогнозами руху коштів на єдиному казначейському рахунку та валютних рахунках уряду, а також проаналізовано доцільність та ймовірні варіанти інтеграції функцій з управління ліквідністю та управління боргом в одному підрозділі для узгодження стратегій випуску боргових інструментів та інвестування вільних залишків коштів.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

визначення механізму та здійснення операцій з розміщення тимчасово вільних залишків коштів єдиного казначейського рахунка та валютних рахунків уряду (строком до одного місяця) - 2018 рік;

розроблення методики прогнозування руху коштів та впровадження відповідного аналітичного інструментарію - 2018 рік;

наявність достовірних поденних прогнозів руху коштів на період до шести місяців - 2019 рік;

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, Казначейство, ДФС, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади.

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

неможливість проведення необхідної технічної модернізації через недостатній обсяг фінансування;

обмеженість кадрового потенціалу та недостатня аналітична спроможність.

III. Підвищення ефективності розподілу ресурсів на рівні формування державної політики

1. Стратегічне планування

Опис ситуації

Система стратегічного планування в Україні відсутня. На законодавчому рівні визначена обов’язковість розроблення окремих прогнозних, програмних і планових документів на середньо- і короткостроковий періоди (частина з яких набрала чинності за часів планової економіки, а інша частина запозичена з практик інших країн). Однак окремі документи не є взаємоузгодженими і не орієнтовані на досягнення цілей, які визначені на довгостроковий період і підтримані суспільством. Основними причинами такої ситуації є відсутність єдиної системи державних стратегічних документів - типів, ієрархії, підпорядкованості, періоду і ступеня деталізації планування, а також відсутність консенсусу на політичному рівні щодо розподілу повноважень як у частині розроблення і затвердження таких документів, так і в частині відповідальності за їх виконання.

Унаслідок відсутності системи державного стратегічного планування в Україні:

політика і реформи є фрагментарними і неузгодженими за цілями, строками, ресурсами, політичні зміни спричинюють часті зміни пріоритетів державної політики, що призводить до неефективного витрачання бюджетних коштів та низької якості державного управління;

незважаючи на законодавчо визначену відповідальність за стан справ у відповідній сфері державного управління, міністри не мають реальних важелів впливу на формування державної політики, а суспільство - дієвих інструментів контролю за діяльністю міністерств;

стратегічні плани міністерств, впроваджені з прийняттям Бюджетного кодексу України, не стали дієвим інструментом планування і реалізації політики насамперед внаслідок відсутності чітко визначеної сфери державного управління та затверджених цілей, неможливості оперативного управління бюджетними видатками міністерства та обмежень стосовно зміни організаційної структури.

Мета

Метою є розбудова системи державного стратегічного планування, що повинна узгоджуватися з реформуванням системи державного управління та впровадженням середньострокового бюджетного планування.

Ключовими елементами системи повинні стати документ довгострокового циклу - Стратегія розвитку України та документи середньострокового циклу - Програма діяльності Кабінету Міністрів України та план дій щодо виконання зазначеної Програми, стратегічні плани міністерств та центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом. Такі плани повинні відповідати цілям Стратегії розвитку України, встановлювати цілі і завдання та показники результатів за напрямами державної політики у рамках визначеної сфери відповідальності. Розбудова системи повинна здійснюватися одночасно із впровадженням середньострокового бюджетного планування. Для забезпечення цілевизначення та цілепокладання в системі, обговорення і досягнення консенсусу щодо цілей, пріоритетів і ресурсів, оцінки результативності виконання документів системи, а також оцінки нових стратегічних ініціатив, в тому числі визначених політичними документами, повинен бути утворений новий експертний орган - стратегічна рада.

Показники результату

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є підвищення позиції України у Глобальному індексі конкурентоспроможності у категорії “Державні і суспільні установи” за показниками:

нецільове використання бюджетних коштів;

необґрунтованість державних витрат;

прозорість прийняття політичних рішень.

Завдання 1. Законодавче визначення нової сучасної чіткої системи документів державного стратегічного планування

Повноцінне запровадження системи стратегічного планування потребує реалізації комплексу законодавчих ініціатив, найважливішою з яких є прийняття Закону України “Про державне стратегічне планування”. Закон визначатиме систему документів державного стратегічного планування, встановлюватиме вимоги щодо цілевизначення, цілепокладання та взаємозв’язку між такими документами, закріплюватиме основні вимоги до документів, повноваження та відповідальність учасників стратегічного планування, а також порядок утворення і повноваження стратегічної ради. Для реалізації Закону буде затверджений порядок та план-графік підготовки документів державного стратегічного планування, а також методичні рекомендації/формати/інструкції щодо підготовки кожного типу документів державного стратегічного планування.

Завдання 2. Запровадження розроблення середньострокових стратегічних планів міністерств як основного інструменту для узгодження стратегічного та бюджетного планування

Другою за важливістю законодавчою ініціативою має стати внесення змін до бюджетного законодавства та законодавства щодо діяльності Кабінету Міністрів України та урядових інституцій. Ці зміни можуть бути впроваджені одночасно або після прийняття Закону України “Про державне стратегічне планування”. Вони передбачатимуть встановлення чітких вимог щодо розроблення стратегічних планів для міністерств та центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом, визначення на законодавчому рівні значення таких планів в процесі стратегічного планування та бюджетному процесі, а також визначатимуть повноваження, відповідальність та процедурні питання щодо розроблення, узгодження, затвердження, проведення моніторингу та оцінки виконання (досягнення цілей) стратегічних планів і звітування про результати.

Завдання 3. Запровадження обов’язкової оцінки вартості реалізації нових стратегічних документів

Кабінетом Міністрів України будуть розроблені і впроваджені загальні підходи до оцінки вартості реалізації стратегічних документів. При цьому відповідальність за проведення такої оцінки відповідно до затверджених підходів буде покладена на розробників, а Секретаріат Кабінету Міністрів України забезпечуватиме перевірку дотримання встановлених до оцінки вимог. Виконання цього завдання потребує посилення інституційної і кадрової спроможності для проведення оцінки вартості реалізації стратегічних документів в усіх міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади із спеціальним статусом.

Завдання 4. Посилення інституційної спроможності для здійснення стратегічного планування

Основними інституційними ланками нової системи стратегічного планування стануть:

стратегічна рада, яка забезпечуватиме дотримання балансу інтересів, взаємоузгодження політичних документів і документів стратегічного планування, розглядатиме та надаватиме рекомендації Кабінету Міністрів України щодо прийняття (коригування, скасування) документів державного стратегічного планування, готуватиме висновки за стратегічними документами аналізу політики та новими стратегічними ініціативами. Діяльність стратегічної ради повинна бути прозорою, рекомендації і висновки оприлюднюватимуться;

дієздатна вертикаль структурних підрозділів із стратегічного планування Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств та центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом.

Виконання цього завдання потребує також посилення кадрової спроможності персоналу міністерств та інших центральних органів виконавчої влади в частині оволодіння необхідними навичками з питань стратегічного планування, аналізу політики, підготовки аналітичних документів та оцінки фінансових наслідків їх впровадження (тренінги для державних службовців будуть проводитися на постійній основі).

Крім того, необхідною умовою для успішного впровадження системи стратегічного планування та інституційною основою цього процесу є чітко закріплені за відповідним урядовим органом сфери державного управління, напрями політики і функції, а також повноваження міністра, державного секретаря та/або керівника центрального органу виконавчої влади в процесі стратегічного планування. Для цього Кабінетом Міністрів України будуть переглянуті положення про міністерства та центральні органи виконавчої влади із спеціальним статусом, розроблені в рамках виконання Стратегії реформування державного управління.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

схвалення проекту Закону України “Про державне стратегічне планування” - 2017 рік;

затвердження порядку та плану-графіка підготовки документів державного стратегічного планування, методичні рекомендації/ формати/ інструкції щодо підготовки кожного типу документів державного стратегічного планування - 2018 рік;

утворення стратегічної ради - у тримісячний строк після прийняття Закону України “Про державне стратегічне планування”;

розроблення та затвердження середньострокових стратегічних планів міністерств відповідно до нових вимог - 2018 рік;

встановлення вертикалі структурних підрозділів із стратегічного планування Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств та центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом - 2018 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінекономрозвитку, Мінфін, інші центральні органи виконавчої влади, Секретаріат Кабінету Міністрів України.

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

часті політичні зміни (та відповідно зміни пріоритетів і програмних засад діяльності Кабінету Міністрів України) та зміни в системі центральних органів виконавчої влади; відсутність реалізації стратегії реформування державного управління в частині визначення сфери відповідальності кожного центрального органу виконавчої влади, позбавлення Кабінету Міністрів України невластивих повноважень та усунення дублювання повноважень між центральними органами виконавчої влади;

відсутність консенсусу на політичному рівні (в Кабінеті Міністрів України та між Кабінетом Міністрів України і Верховною Радою України) щодо повноважень учасників стратегічного планування;

неможливість провести всі реформи синхронно (реформи стратегічного планування, середньострокового бюджетного планування, програмно-цільового методу та реформу державного управління);

відсутність політичної волі для утворення стратегічної ради.

2. Програмно-цільовий метод

Опис ситуації

Бюджетний кодекс України передбачає встановлення зв’язку між фінансуванням бюджетної програми та кінцевими соціально значущими результатами, які очікуються від її виконання. Разом з тим застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі в Україні все ще здійснюється без забезпечення виконання обов’язкових умов, а саме: наявності довгострокової стратегії розвитку України і запровадження стратегічного і середньострокового бюджетного планування. Як наслідок, програмно-цільовий метод використовується лише формально. Мінфін вживає заходів з метою підвищення ефективності програмно-цільового методу. Зокрема, починаючи з 2015 року головні розпорядники бюджетних коштів зобов’язані чітко визначати відповідність своїх бюджетних програм стратегічним цілям. При цьому результативність цього процесу залишається під питанням через відсутність цілісної системи стратегічного планування та насамперед галузевих стратегічних планів.

Крім того, велика кількість бюджетних програм і їх громіздка структура не дають чіткого розуміння того, на досягнення яких цілей вони спрямовані, розпорошують бюджетні кошти на виконання окремих заходів, а не на досягнення стратегічної цілі головного розпорядника бюджетних коштів. Кількість результативних показників також є завеликою, і вони не ілюструють результатів виконання бюджетної програми, а фіксують статистичні дані. Все це не дає можливості об’єктивно оцінювати ефективність та результативність. Як наслідок, результати програмно-цільового методу не використовуються під час прийняття управлінських рішень. Дієвий контроль за результативністю виконання бюджетних програм відсутній.

Недостатній акцент на оцінці ефективності державних видатків не дозволяє повністю використати потенціал для фіскальної консолідації. Регулярний аналіз ефективності та доцільності видатків (spending review), ні комплексний, ні секторальний, в Україні не проводиться.

Мета

Метою є перетворення програмно-цільового методу на інструмент для прийняття ефективних управлінських рішень та ефективного використання державних коштів.

Програмно-цільовий метод має забезпечувати оптимальне використання обмежених ресурсів бюджету для досягнення максимальної ефективності і якості надання послуг державою. При цьому громадськості має бути доведено ефективність витрачання бюджетних коштів із зазначенням конкретних результатів. Показники результату діяльності головних розпорядників бюджетних коштів повинні відображати реальні соціально-економічні наслідки реалізації політики та ступінь досягнення стратегічних цілей держави у відповідній сфері. Подальше удосконалення системи результативних показників бюджетних програм має бути спрямовано на посилення їх орієнтованості на висвітлення обсягу і якості надання державних послуг та рівня задоволення їх отримувачів. Інтеграція гендерно орієнтованого підходу у бюджетний процес забезпечить підвищення ефективності та якості наданих державних послуг з урахуванням потреб соціальних груп, у тому числі за гендерною ознакою, дозволить посилити підзвітність розпорядників бюджетних коштів та прозорість бюджету. Має бути забезпечена ефективна оцінка показників результативності з метою своєчасного прийняття управлінських рішень, спрямованих на коригування діяльності бюджетної установи для досягнення цілей.

Показники результату

Показником, за яким вимірюється досягнення результату, є збільшення відсотка бюджетних видатків, щодо яких проведена оцінка ефективності та доцільності.

Завдання 1. Підвищення відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів за результати діяльності у відповідних сферах та результативність бюджетних програм

Повноцінне застосування програмно-цільового методу потребує забезпечення підзвітності головних розпорядників бюджетних коштів перед Верховною Радою України за досягнення цілей бюджетної політики. З цією метою будуть розроблені відповідні зміни до Бюджетного кодексу України, якими передбачатиметься запровадження обов’язкової участі головних розпорядників бюджетних коштів на етапі звітування про виконання державного бюджету за попередній рік та розгляду проекту бюджетної декларації на плановий та два наступні періоди, включаючи представлення своїх стратегічних цілей та звітування щодо їх досягнення. Зміни повинні передбачати строки та загальні процедури здійснення головними розпорядниками бюджетних коштів таких повноважень.

Завдання 2. Запровадження комплексної оцінки ефективності та доцільності видатків для забезпечення економії та вивільнення ресурсів для нових пріоритетів

За участю Мінфіну та міжнародних організацій міністерствами буде проведено секторальну оцінку ефективності та доцільності видатків (spending review). Така оцінка запроваджується з метою виявлення неефективних або неактуальних видатків та підвищення ефективності реалізації секторальних політик. Також буде проведено комплексну (горизонтальну) оцінку ефективності та доцільності видатків, результати якої допоможуть у реалізації завдань Стратегії реформування державного управління.

Завдання 3. Оптимізація бюджетних програм та посилення їх відповідності стратегічним цілям

Оптимізація бюджетних програм, напрямів використання бюджетних коштів та їх результативних показників відбуватиметься на основі стратегічних цілей головних розпорядників бюджетних коштів та видів державних послуг. Система результативних показників надалі буде удосконалюватися для чіткого відображення рівня досягнення стратегічних цілей та користі для отримувачів державних послуг, у тому числі шляхом запровадження гендерно орієнтованого підходу. Ці процеси відбуватимуться узгоджено з розвитком стратегічного планування та посиленням відповідальності головних розпорядників бюджетних коштів у бюджетному процесі.

Завдання 4. Ефективний моніторинг результативності

Мінфіном буде оновлена методологія моніторингу та оцінювання результативності бюджетних програм для доповнення заходів з аналізу ефективності та доцільності видатків. За результатами такої оцінки прийматимуться відповідні управлінські рішення, спрямовані на покращення якості надання державних послуг. Законодавча база зобов’язуватиме учасників бюджетного процесу забезпечувати регулярну публікацію відповідної інформації.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

звітування міністрів у Верховній Раді України, представлення цілей та результатів своєї діяльності під час прийняття бюджетної декларації та звітування щодо їх реалізації (під час розгляду бюджетної декларації на 2018-2020 роки) - 2017 рік;

проведення комплексного та секторального аналізу ефективності та доцільності видатків на базі п’яти пілотних програм/міністерств - 2017 рік;

формування бюджету на основі удосконаленої структури бюджетних програм (під час складання проекту Державного бюджету України на 2019 рік) - 2018 рік;

публікація інформації про результати оцінки ефективності бюджетних програм - 2018 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, інші центральні органи виконавчої влади, Секретаріат Кабінету Міністрів України.

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

часті політичні зміни та відповідно зміни пріоритетів і програмних засад діяльності Кабінету Міністрів України;

небажання головних розпорядників бюджетних коштів змінювати підходи до формування бюджету та публічного звітування, зокрема перед Верховною Радою України;

неможливість провести всі реформи синхронно (реформи стратегічного планування, середньострокового бюджетного планування, програмно-цільового методу та реформу державного управління).

3. Міжбюджетні відносини та фіскальна децентралізація

Опис ситуації

Перші кроки реформи децентралізації влади надали органам місцевого самоврядування фіскальні інструменти для нарощування власних ресурсів та певною мірою зменшили їх залежність від центральної влади у фінансовій сфері. Помітно збільшилося фінансування делегованих повноважень. Однак на сьогодні більшість територіальних громад неспроможні самостійно виконувати всі передбачені законом власні та делеговані повноваження. Причиною такого стану є загальна нестабільність системи міжбюджетних відносин, що не виконує належних їй основних функцій: збалансування доходів та видатків місцевих бюджетів у короткостроковій перспективі, фінансового вирівнювання - в середньостроковій перспективі, стимулювання сталого довгострокового розвитку громад - у довгостроковій перспективі.

Внаслідок нестабільності системи міжбюджетних відносин в Україні:

неоптимальним залишається перелік видаткових повноважень місцевих бюджетів, зокрема, не упорядковано переліки та обсяги видатків на виконання делегованих і власних повноважень, неефективним є механізм розрахунку видатків на виконання делегованих повноважень;

недостатньою є фінансова спроможність органів місцевого самоврядування, що в умовах обмеженості доступу до фінансових ринків призводить до жорстких бюджетних обмежень під час здійснення власних повноважень, стримує інвестиційний розвиток громад;

наявний інструментарій бюджетної політики органів місцевого самоврядування не забезпечує можливостей щодо оперативного управління бюджетними коштами, оптимізації мережі бюджетних установ, запровадження середньострокового бюджетного планування, розрахунку реальних обсягів та вартості публічних послуг, вільного доступу до позикових капіталів;

відсутні належна фінансова прозорість та звітування органів місцевого самоврядування перед територіальними громадами, а також механізми незалежного зовнішнього аудиту та громадського нагляду за управлінням місцевими фінансами і комунальним майном.

Мета

Метою є розбудова спроможної, ефективної, прозорої та підзвітної системи управління місцевими фінансами, орієнтованої на досягнення цілей сталого економічного та соціального розвитку.

Метою реформи є підвищення фінансової спроможності територіальних громад до рівня їх здатності досягати цілей сталого місцевого розвитку на принципах субсидіарності, повсюдності та фінансової самодостатності. Основними елементами системи має стати закріплене у законодавстві розмежування державних та самоврядних повноважень з відповідним розподілом ресурсів. Процес стимулюватиме органи місцевого самоврядування до зміцнення власної фіскальної бази, впровадження сучасних методів управління фінансами, в тому числі в частині застосування елементів гендерно-орієнтованого підходу. Одночасно відбуватиметься секторальна децентралізація у сфері освіти, охорони здоров’я та соціального захисту, спрямована на розширення доступності, підвищення якості та зниження вартості публічних послуг з урахуванням реальних потреб соціальних груп, у тому числі за гендерною ознакою, оптимізацію мережі бюджетних установ, підвищення ефективності та результативності видатків місцевих бюджетів.

Показники результату

Показником, за яким вимірюється досягнення результату, є, зокрема, підвищення індексу конкурентоспроможності регіонів України (RCI, Regional Competitiveness Index) за такими складовими:

нецільове використання бюджетних коштів;

незаконні виплати та хабарі;

необґрунтовані державні (бюджетні) витрати;

прозорість прийняття політичних рішень;

якість аудиту та стандартів звітності.

Додатковими показниками є:

збільшення частки доходів місцевих бюджетів у зведеному бюджеті, відсотків;

зменшення частки трансфертів у доходах місцевих бюджетів, відсотків;

збільшення частки органів місцевого самоврядування, що використовують середньострокове бюджетне планування, відсотків;

збільшення частки органів місцевого самоврядування, що утримують місцевий борг на оптимальному рівні, відсотків;

збільшення частки органів місцевого самоврядування, що утворили підрозділи внутрішнього контролю та аудиту (застосовують незалежний зовнішній аудит; механізми громадського контролю, відсотків).

Завдання 1. Чітке розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування

Відповідні зміни будуть внесені до регуляторних актів, якими визначається розподіл повноважень між центральними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, встановлюються нормативи відрахувань до місцевих бюджетів, а також розрахунок обсягів та методика розподілу субвенцій між місцевими бюджетами. Виконання цього завдання потребує також запровадження на постійній основі консультацій між центральними органами виконавчої влади та всеукраїнськими асоціаціями органів місцевого самоврядування щодо завдань фіскальної політики, делегованих повноважень, їх фінансового забезпечення у коротко- та середньостроковій перспективі.

Завдання 2. Збільшення власних фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування

Зміцнення ресурсної бази місцевого самоврядування передбачає реалізацію ряду законодавчих ініціатив щодо закріплення за органами місцевого самоврядування відрахувань від загальнодержавних податків, запровадження системи інвентаризації майна та майнових прав і удосконалення методики грошової оцінки земельних ділянок з метою ефективного справляння податку на нерухоме майно, створення дієвого механізму погашення податкового боргу. Розширення повноважень органів місцевого самоврядування щодо адміністрування та контролю за сплатою місцевих податків і зборів передбачає наділення місцевих рад правом встановлення розмірів ставок у широких межах, встановлення податкових пільг та преференцій, реалізацію принципу повсюдності щодо бази оподаткування.

Завдання 3. Удосконалення фінансового забезпечення видаткових повноважень, які передаються державою на виконання місцевому самоврядуванню

Удосконалення методології вирівнювання податкоспроможності буде орієнтоване на зменшення диференціації бюджетної забезпеченості громад, формування збалансованих місцевих бюджетів, створення стимулів для нарощування податкового потенціалу територій і раціонального використання коштів, а також забезпечення рівного доступу населення до публічних послуг в обсязі та якості, гарантованих державою. Підвищення дієвості та результативності механізму фінансового забезпечення делегованих повноважень передбачає перегляд та затвердження Кабінетом Міністрів України оновлених соціальних стандартів і нормативів надання гарантованих державою послуг в описовому та вартісному вигляді за кожним з делегованих повноважень. При цьому Мінфін проведе перегляд методики розрахунку, умов та порядку розподілу, а також порядку використання коштів освітньої, медичної та соціальних субвенцій з метою підвищення прозорості процесу, розширення повноважень органів місцевого самоврядування і посилення контролю за реалізацією проектів та програм, що фінансуються за рахунок коштів субвенцій. Разом з проведенням реформи секторальної децентралізації у сфері освіти, охорони здоров’я, соціального захисту це забезпечить поступовий перехід від утримання мережі установ до закупівлі публічних послуг із поетапною оптимізацією мереж у відповідних секторах. Окремим напрямом є удосконалення законодавства щодо оптимізації кількості пільг та переліку пільгових категорій громадян з подальшим переходом до адресної грошової допомоги.

Завдання 4. Запровадження середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні

Мінфіном будуть розроблені та затверджені методичні рекомендації щодо складення середньострокових прогнозів місцевих бюджетів, узгоджені з методологією середньострокового планування державного бюджету, впровадження яких забезпечуватимуть органи місцевого самоврядування, а Мінфін здійснюватиме моніторинг дотримання цих рекомендацій. Необхідною умовою виконання даного завдання є посилення інституційної спроможності органів місцевого самоврядування та підвищення рівня кваліфікації службовців місцевого самоврядування з питань середньо- та довгострокового планування, аналізу фіскальної політики, підготовки інвестиційних проектів, бюджетних програм із подальшим здійсненням аналізу їх виконання.

Завдання 5. Збільшення спроможності органів місцевого самоврядування у сфері управління боргом

Розширення можливостей органів місцевого самоврядування щодо здійснення запозичень та управління місцевим боргом потребує розроблення та затвердження Мінфіном методичних рекомендацій для органів місцевого самоврядування щодо управління місцевим боргом. Посилення аналітичного та управлінського потенціалу місцевих фінансових органів з питань проведення операцій на ринках капіталу та управління боргом передбачає підвищення компетенції працівників органів місцевого самоврядування з питань оцінки кредитоспроможності громад, процедур надання та моніторингу місцевих гарантій, методів управління ризиками та боргом.

Завдання 6. Посилення фінансової прозорості та підзвітності органів місцевого самоврядування

Передумовою для посилення прозорості та підзвітності органів місцевого самоврядування є внесення змін до нормативно-правових актів з питань організації та порядку здійснення моніторингу, нагляду та контролю виконання місцевих бюджетів. Такі зміни повинні передбачати уточнення повноважень органів державного фінансового контролю щодо місцевих бюджетів, перегляд контрольних повноважень місцевих фінансових органів (внутрішній контроль та аудит), уніфікацію підходів до проведення аудиту місцевих бюджетів органами державного фінансового контролю та незалежними зовнішніми аудиторами. Виконання цього завдання потребує також запровадження на постійній основі механізму контролю з боку громадськості за управлінням місцевими фінансами та комунальним майном.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

схвалення законопроекту щодо внесення змін до Бюджетного та Податкового кодексів України, перегляд і затвердження оновленого Державного класифікатора соціальних стандартів і нормативів, оновлених галузевих (секторальних) соціальних стандартів і нормативів - 2018 рік;

запровадження середньострокового бюджетного планування на місцевому рівні - 2019 рік;

запровадження системи управління місцевим боргом - 2020 рік;

запровадження механізму громадського контролю за місцевими фінансами - 2019 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, Мінрегіон, МОН, МОЗ, Мінсоцполітики, інші центральні органи виконавчої влади, всеукраїнські асоціації органів місцевого самоврядування (за згодою).

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

відсутність політичної волі для імплементації непопулярних ініціатив;

відсутність політичного консенсусу на різних рівнях влади (Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, центральні органі виконавчої влади, органи місцевого самоврядування) щодо розподілу повноважень, фінансових та матеріальних ресурсів громад;

поглиблення диспропорцій соціально-економічного розвитку територій внаслідок утворення територіальних громад із вищим економічним потенціалом із наступним конфліктом інтересів щодо перерозподілу повноважень та фінансових ресурсів;

зниження якості управління на рівні органів місцевого самоврядування внаслідок недостатнього рівня компетенції службовців місцевого самоврядування, неможливість забезпечити підвищення їх кваліфікації з питань реформування системи управління державними фінансами.

IV. Забезпечення ефективного виконання бюджету

1. Система публічних закупівель

Опис ситуації

З огляду на значний обсяг державних видатків, що реалізується через систему публічних закупівель, добре функціонуюча система є надзвичайно важливою для забезпечення ефективного та раціонального використання державних коштів під час впровадження програм та надання послуг. У реформуванні публічних закупівель, зокрема, було досягнуто відчутний прогрес з 2014 року завдяки більш широкому застосуванню конкурентних процедур та запровадженню електронних закупівель на базі нової електронної системи “ProZorro”. Закон України “Про публічні закупівлі”, прийнятий наприкінці 2015 року, передбачає три типи закупівель (відкриті торги, конкурентний діалог та переговорну процедуру), скасовуючи при цьому запит цінових пропозицій та попередню кваліфікацію учасників. Закон визначив обов’язковим проведення всіх публічних закупівель через електронну систему з 1 серпня 2016 р. для всіх замовників.

Незважаючи на активний поступ у створенні більш прозорої та конкурентної системи публічних закупівель, все ще є ризик встановлення винятків із загальних вимог, про що свідчать законопроекти, які вносяться до Верховної Ради України. Крім того, інституційна основа системи публічних закупівель характеризується певним дублюванням функцій контролю та регулювання державними органами, оскільки система є децентралізованою. Також відсутній системний підхід до навчання та професіоналізації. Рівень конкуренції в сфері публічних закупівель все ще залишається низьким.

Мета

Метою є подальший розвиток системи публічних закупівель для забезпечення ефективного використання державних коштів та задоволення суспільного попиту на якісні товари та послуги.

Показники результату

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є:

отримання оцінки “А” за показником PI-24 “Закупівлі” Звіту про ефективність управління державними фінансами (PEFA);

збільшення рівня задоволеності системою публічних закупівель (за результатами періодичних опитувань), відсотків.

Завдання 1. Здійснення заходів, визначених Стратегією реформування системи публічних закупівель

Основна увага під час реалізації Стратегії реформування системи публічних закупівель (“дорожньої карти”), схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24 лютого 2016 р. № 175, на період до 31 грудня 2022 р. буде приділена:

гармонізації законодавства України щодо публічних закупівель з відповідними нормами acguis communautaire ЄС;

розвитку інституційної структури та законодавчому врегулюванню розмежування функцій інституційних органів у сфері публічних закупівель, зокрема Антимонопольного комітету, під час виконання функцій органу оскарження та центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальних органів під час здійснення моніторингу закупівель;

визначенню механізму централізованих закупівель;

удосконаленню системи електронних закупівель;

професіоналізації у сфері публічних закупівель;

утворенню конкурентного середовища у сфері публічних закупівель.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

прийняття Кодексу поведінки у сфері публічних закупівель - 2018 рік;

функціонування системи електронного оскарження - 2019 рік;

створення централізованих закупівельних організацій - 2019 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінекономрозвитку, Антимонопольний комітет.

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

нестабільність законодавства у сфері публічних закупівель;

відставання розвитку спроможностей від темпу інституційних реформ.

2. Управління державними інвестиціями

Опис ситуації

Державні інвестиції вважаються однією з важливих передумов досягнення і збереження економічного зростання, реалізації стратегічних завдань і задоволення попиту на державні послуги. Протягом останніх років у системі забезпечення ефективності та результативності державних інвестицій в Україні відбулося помітне покращення. Зокрема, у 2015 році до Бюджетного кодексу України були внесені зміни, що передбачають обов’язкове проведення економічної оцінки всіх інвестиційних проектів; прозорий відбір проектів міжвідомчою комісією з питань державних інвестиційних проектів для бюджетного фінансування з урахуванням установленого Мінфіном загального обсягу державних капітальних вкладень; стабільне фінансування раніше початих проектів шляхом установлення вимоги про спрямування для цього не менш як 70 відсотків загального обсягу державних капіталовкладень. Зазначені зміни стосуються створення системи управління державними інвестиціями на основі обґрунтованості, ефективності та прозорості відбору насамперед державних інвестиційних проектів, які передбачають створення (збільшення) основних засобів державної власності, строк експлуатації яких становить понад один рік, як першого етапу реформування.

У 2016 році вперше запроваджено моніторинг реалізації державних інвестиційних проектів на принципах публічності інформації про результати моніторингу, що виявило ряд інституційних та управлінських проблем.

Разом з тим у системі управління державними інвестиціями залишаються суттєві недоліки, що потребують усунення у середньостроковій перспективі, зокрема:

не забезпечено стратегічного планування та не визначено приорітетність державних інвестицій у спосіб, що забезпечував би ефективну реалізацію як нових, так і раніше розпочатих проектів;

відсутня єдина процедура розгляду та відбору інвестиційних проектів, що підтримуються з державного бюджету або мають потенційний вплив на державний бюджет, незалежно від рівня та типу органу влади, який ініціює проект;

відсутні як повні методологічні настанови для розробників проектів з оцінки проектів, так і спроможність здійснювати таку оцінку;

Кабінетом Міністрів України не здійснюється активний моніторинг і контроль показників реалізації проектів, відсутня єдина база даних проектів, що реалізовуються, та настанов з управління портфелем державних інвестицій;

недостатнє ресурсне забезпечення системи координації управління державними інвестиціями, відсутня незалежна оцінка;

не визначено механізму управління проектами, не створено кадрового резерву професійних менеджерів з реалізації масштабних проектів у системі органів влади.

Мета

Метою є забезпечення планування державних інвестиційних проектів на основі стратегічних пріоритетів та середньострокової бюджетної перспективи, здійснення їх відбору відповідно до уніфікованої та прозорої процедури.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваним результатом реалізації завдань є отримання оцінки “Б” за показником PI-11 “Управління державними інвестиціями” Звіту про ефективність управління державними фінансами (PEFA).

Завдання 1. Запровадження стратегічного планування державних інвестицій

Рішення про здійснення нових капіталовкладень ухвалюватимуться в рамках системи стратегічного планування державних видатків на середньострокову перспективу. При цьому виділення коштів на нові проекти здійснюватиметься лише після виділення достатнього обсягу ресурсів на ефективне завершення реалізації портфеля раніше розпочатих проектів. Відбір проектів для фінансування або інших форм державної підтримки буде здійснюватись на основі економічного аналізу та повної інформації про майбутні витрати на їх реалізацію. На основі всебічної інформації складатиметься план державних інвестицій, який затверджуватиметься на рівні Кабінету Міністрів України та щороку уточнюватиметься у складі системи середньострокових бюджетних показників та в процесі підготовки бюджету на наступний рік.

Завдання 2. Уніфікація підходів для оцінки та відбору пропозицій щодо фінансування інвестиційних проектів

До нормативно-правових актів буде внесено зміни щодо застосування єдиних процедур ухвалення рішень до всіх державних інвестиційних проектів. У такий спосіб буде створено єдину “точку входу” для пропозицій щодо бюджетного фінансування, що сприятиме формуванню рівних умов та забезпечуватиме повне врахування компромісів, пов’язаних із реалізацією проектів, на які доводиться йти під час визначення їх пріоритетності.

Мінекономрозвитку будуть розроблені методичні рекомендації з підготовки та оцінки державного інвестиційного проекту з урахуванням його масштабності (вартості) та/або залежно від мети (отримання прибутку та/або досягнення соціального ефекту). Буде забезпечено розвиток спроможності міністерств здійснювати аналіз витрат і вигід, достовірні оцінки капітальних (та поточних) витрат на розроблення та реалізацію державних інвестиційних проектів. Для цього будуть оновлені методичні рекомендації, методики експертизи, а також створені системи для узагальнення та аналізу базових даних про інвестиційні та експлуатаційні витрати на основі недавніх репрезентативних проектів. Процедури планування, оцінювання та відбору великомасштабних проектів на рівні місцевих бюджетів будуть розроблені на основі процедур, уже запроваджених на загальнодержавному рівні. Для забезпечення ефективності цієї роботи буде створена система підготовки та підвищення кваліфікації фахівців щодо здійснення економічної оцінки проектів та управління.

Завдання 3. Удосконалення організаційних аспектів та підвищення прозорості реалізації проектів

Кабінетом Міністрів України буде впроваджено централізовану систему моніторингу великомасштабних проектів на основі як фінансових, так і фізичних показників. Основна увага приділятиметься своєчасному виявленню та відстеженню проектів із високим ризиком виникнення проблем під час їх реалізації і передачі на розгляд на більш високий рівень для вжиття заходів та посиленого моніторингу. Звіти про показники реалізації портфеля проектів подаватимуться до Кабінету Міністрів України і згодом оприлюднюватимуться. Доступ громадськості до інформації про хід реалізації державних інвестиційних проектів буде забезпечено шляхом публікації звітів та розроблення простих у використанні он-лайн інтерфейсів. Рахункова палата проводитиме зовнішній аудит діяльності великомасштабних проектів (крім фінансових ревізій і перевірок дотримання законодавства) після їх завершення з метою оцінювання ефективності, результативності та впливу проектів. Відповідальність за моніторинг менш масштабних проектів та вчасне здійснення заходів з їх оптимізації буде покладена на головних розпорядників бюджетних коштів.

Завдання 4. Ефективна централізована система координації управління державними інвестиціями та швидка і об’єктивна оцінка проектів

Буде розглянуто питання щодо доцільності утворення окремого підрозділу з управління державними інвестиціями в структурі Мінекономрозвитку для покладення на нього завдань з координації, аналізу та перевірки великомасштабних проектів. Також буде визначено функції та альтернативні організаційні механізми функціонування такого підрозділу, після чого буде реалізовано оптимальне рішення.

Завдання 5. Інституціоналізація управління проектами

Кабінетом Міністрів України забезпечуватиметься підвищення рівня компетенції та розвиток навичок у сфері управління проектами; формуватимуться постійні групи кваліфікованих фахівців для управління реалізацією великомасштабних проектів. Мінекономрозвитку буде розроблено настанови з управління проектами. Механізми підзвітності буде посилено на засадах чіткої відповідальності за реалізацію проектів у встановлені строки, в рамках бюджету та згідно з установленими вимогами.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

реалізація середньострокового державного інвестиційного плану в рамках середньострокового бюджетного планування - 2018 рік;

затвердження доопрацьованих методологічних рекомендацій щодо підготовки, включаючи економічну оцінку, державних інвестиційних проектів - 2017 рік;

створення та ефективне функціонування окремого підрозділу з питань управління державними інвестиціями - 2017 рік;

опублікування один раз на півроку оглядового звіту про хід реалізації основних інвестиційних проектів - з 2017 року;

опублікування річного звіту про хід виконання державного інвестиційного плану та досягнуті результати - з 2018 року;

збільшення частки державних інвестиційних проектів, реалізованих відповідно до графіка;

здійснення нових державних інвестицій з урахуванням вимог Закону України “Про державну допомогу суб’єктам господарювання” - із серпня 2017 року.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальним органом є Мінекономрозвитку.

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

протидія ініціативам з реформування системи державних інвестицій внаслідок впливу корупційної складової;

відставання розвитку технічних та кадрових спроможностей від темпу інституційних реформ через недостатнє ресурсне забезпечення.

3. Бухгалтерський облік в державному секторі

Опис ситуації

Відповідно до Стратегії розвитку системи управління державними фінансами, затвердженої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 774, в Україні продовжується процес реформування системи бухгалтерського обліку та фінансової звітності в державному секторі з урахуванням вимог міжнародних стандартів бухгалтерського обліку для державного сектору (IPSAS) шляхом запровадження національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі, розроблених на основі міжнародних стандартів (IPSAS). На сьогодні затверджено 19 національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі, частина яких застосовується з 2015 року. З 2017 року набирає чинності решта національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі та новий план рахунків бухгалтерського обліку в державному секторі.

Облікова система в бюджетній сфері перебуває у перехідному стані і не повною мірою відповідає сучасним потребам щодо прозорості інформації про державні фінанси для зовнішніх користувачів та щодо забезпечення процесів прийняття рішень в системі державного управління та місцевого самоврядування. Серед недоліків також варто відзначити існування двох методів ведення бухгалтерського обліку - касового під час виконання бюджетів і модифікованого методу нарахувань під час виконання кошторисів бюджетних установ; звітність про виконання бюджетів консолідується у вертикалі Казначейства і вертикалі головних розпорядників бюджетних коштів; відсутня єдина методика відображення в бухгалтерському обліку операцій державних цільових фондів.

Мета

Метою є підвищення якості, повноти та достовірності даних, на основі яких приймаються управлінські рішення у сфері державних фінансів.

Показники результату

Показником, за яким вимірюється досягнення результату, є отримання оцінки “А” за показником PI-29.3 “Стандарти звітності” Звіту про ефективність управління державними фінансами (PEFA).

Завдання 1. Актуалізація стратегії реформування бухгалтерського обліку у державному секторі

Мінфін проаналізує результати реалізації Стратегії модернізації системи бухгалтерського обліку в державному секторі на 2007-2015 роки, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 16 січня 2007 р. № 34, і Стратегії розвитку системи управління державними фінансами, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 серпня 2013 р. № 774, та визначить подальші кроки і строки проведення реформи. Нова стратегія, зокрема, має визначити доцільність переходу на цьому етапі на ведення бухгалтерського обліку за методом нарахувань для операцій з виконання бюджетів.

Завдання 2. Підготовка бази для подальшого впровадження національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі

Мінфіном буде розроблено і затверджено нормативно-правові акти щодо національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі, а також забезпечено співставлення класифікації доходів і видатків у національних стандартах з бюджетною класифікацією доходів і видатків. Актуальність затверджених національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі та їх відповідність IPSAS буде забезпечена шляхом співпраці з Міжнародною федерацією бухгалтерів щодо перекладу міжнародних стандартів та відповідного оновлення національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі. Методи складення фінансової звітності та звітності про виконання бюджетів будуть удосконалені з використанням сучасних інформаційних технологій. Мінфіном буде розроблена програма навчання фахівців суб’єктів державного сектору з питань застосування національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі.

Завдання 3. Забезпечення повного висвітлення інформації про використання державних коштів у фінансовій звітності

Буде забезпечено перехід розпорядників бюджетних коштів та державних цільових фондів до складення фінансової звітності та національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі із застосуванням повного пакета національних положень (стандартів) бухгалтерського обліку в державному секторі та нового плану рахунків бухгалтерського обліку в державному секторі. Для обміну інформацією між Мінфіном, органами Казначейства та іншими суб’єктами державного сектору та консолідації фінансової звітності з використанням баз даних та інформаційних систем буде створено інтегровану інформаційно-аналітичну систему.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

схвалення оновленої Стратегії модернізації системи реформування бухгалтерського обліку у державному секторі - 2017 рік;

консолідація звітності операцій про виконання бюджетів, розпорядників бюджетних коштів та фондів загальнообов’язкового державного соціального і пенсійного страхування - 2018 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, Казначейство, Пенсійний фонд України, фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування.

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

відсутність (обмеженість) кадрового потенціалу, недостатній рівень підготовки фахівців бухгалтерських служб;

обмеженість технічних можливостей програмного забезпечення деяких суб’єктів державного сектору.

4. Система державного внутрішнього фінансового контролю

Опис ситуації

Україна перебуває у процесі впровадження державного внутрішнього фінансового контролю відповідно до зобов’язань, взятих в рамках реалізації Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони. Однак прогрес у впровадженні державного внутрішнього фінансового контролю до сьогодні залишається недостатнім. До жовтня 2015 року відповідальність щодо впровадження державного внутрішнього фінансового контролю покладалася на Державну фінансову інспекцію, яка в основному здійснювала подальший фінансовий контроль. У жовтні 2015 року з метою посилення централізованого аудиту та зменшення використання зовнішніх механізмів контролю Державну фінансову інспекцію було реорганізовано у Держаудитслужбу.

Протягом років Державна фінансова інспекція у своїй діяльності зосереджувалася на внутрішньому аудиті, який запроваджено у більшості центральних органів виконавчої влади та обласних державних адміністраціях. Однак забезпечити ефективність внутрішнього аудиту можна лише тоді, коли керівництво зосереджується не тільки на контрольній складовій системи фінансового управління та контролю (у вітчизняній термінології - внутрішній контроль), а несе повну відповідальність за управління наявними коштами. Цій другій складовій, що повинна базуватися на запровадженні управлінської підзвітності, державна фінансова інспекція приділяла недостатньо уваги. Основною причиною такого повільного прогресу розвитку внутрішнього аудиту та внутрішнього контролю був той факт, що центральний підрозділ гармонізації, який є третьою складовою розвитку державного внутрішнього фінансового контролю, підпорядковувався Держаудитслужбі. Досвід показує, що розвиток внутрішнього аудиту та внутрішнього контролю контролюючим органом, який діє відповідно до усталеної практики проведення фінансового інспектування, є неефективним. Натомість він повинен здійснюватися органом державної влади, що виконує координаційну роль, таким як Мінфін.

Розвиток державного внутрішнього фінансового контролю в Україні ускладнюється через такі фактори:

центральний підрозділ гармонізації не виконує необхідних координаційних функцій у сфері фінансового управління та контролю у державному секторі, що передбачені концепцією державного внутрішнього фінансового контролю;

внутрішній аудит у бюджетних установах не повною мірою виконує свої функції як інструмент із налагодження керівником ефективної системи внутрішнього контролю, спрямованої на запобігання порушенням у бюджетному процесі, внаслідок недостатнього розуміння із сторони керівництва та неналежної професіоналізації внутрішніх аудиторів;

керівники різних рівнів не повною мірою усвідомлюють свою відповідальність щодо забезпечення ефективного управління бюджетними коштами на всіх стадіях бюджетного процесу та не розуміють сутності державного внутрішнього фінансового контролю, зокрема внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту.

Мета

Метою є посилення управлінської підзвітності на всіх рівнях державного сектору.

Показники результату

Показником, за яким вимірюється досягнення результату, є отримання оцінки “А” за показником PI-25 “Внутрішні механізми контролю видатків, не пов’язаних із заробітною платою” Звіту про ефективність управління державними фінансами (PEFA).

Завдання 1. Забезпечення функціонування центрального підрозділу гармонізації у структурі Мінфіну

Буде здійснено організаційні заходи, спрямовані на забезпечення функціонування центрального підрозділу гармонізації у структурі Мінфіну з підпорядкуванням заступнику Міністра фінансів відповідно до розподілу функціональних обов’язків. Мінфіном буде підвищено інституційну спроможність центрального підрозділу гармонізації для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади.

Завдання 2. Посилення ефективності внутрішнього аудиту

Мінфіном буде проаналізовано стан розвитку та функціональну спроможність підрозділів внутрішнього аудиту, підготовлено пропозиції щодо пріоритетів розвитку та підвищення незалежності підрозділів внутрішнього аудиту. Відповідно буде запроваджено програми підвищення кваліфікації для внутрішніх аудиторів.

Завдання 3. Впровадження внутрішнього контролю, узгодженого з реалізацією Стратегії реформування державного управління України на 2016-2020 роки

Мінфіном буде визначено міністерства (не менше чотирьох), в яких будуть реалізовані пілотні проекти з внутрішнього контролю, спрямовані на посилення відповідальності керівників за управління і розвиток установи в цілому (управлінська відповідальність та підзвітність) та якісне виконання ними завдань з планування та організації діяльності, формування адекватної структури внутрішнього контролю, нагляду за здійсненням внутрішнього контролю та управління ризиками для досягнення мети, а рішення, зокрема фінансові, виконуватимуться з урахуванням принципів законності, економічності, ефективності, результативності та прозорості.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

функціонування центрального підрозділу гармонізації у структурі Мінфіну - 2017 рік;

реалізація пілотних проектів з впровадження внутрішнього контролю - 2020 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, інші центральні органи виконавчої влади.

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

неможливість реалізувати проект міжнародної технічної допомоги з імплементації кращих практик для налагодження роботи підрозділів внутрішнього аудиту та проведення тренінгів для державних службовців;

низька спроможність керівників різних рівнів до впровадження та розвитку внутрішнього контролю.

5. Державний фінансовий контроль

Опис ситуації

Підвищення фінансової дисципліни у державному секторі економіки та оцінка ефективного, законного, цільового, результативного використання бюджетних коштів є важливим завданням в умовах обмеженості державних фінансових ресурсів. З цією метою у червні 2016 року Кабінетом Міністрів України завершена реорганізація Державної фінансової інспекції у Держаудитслужбу. Цей крок має забезпечити перехід від функцій контролю до аудиту, що буде спрямований на запобігання нецільовому, неефективному використанню бюджетних коштів та майна, переорієнтування інспектування саме на значні фінансові порушення, а також забезпечення проведення ревізій виключно з урахуванням рівня ризиків.

Разом з тим на шляху до досягнення цієї мети існує ряд перешкод. Зокрема, заходи фінансового інспектування все ще не достатньою мірою базуються на ризикоорієнтованому відборі об’єктів з акцентом на серйозні порушення та шахрайство. Причиною цього є відсутність у Держаудитслужбі доступу до всієї необхідної інформації та недосконалість відповідної методики. Крім того, спроможність Держаудитслужби щодо проведення спеціалізованих аудитів залишається низькою.

Мета

Метою є підвищення ефективності державного фінансового контролю.

Показники результату

Показником, за яким вимірюється досягнення результату, є збільшення частки об’єктів контролю, відібраних на основі ризикоорієнтованого підходу.

Завдання 1. Посилення інституційної спроможності Держаудитслужби щодо проведення державних фінансових аудитів (спеціалізованих аудитів)

Держаудитслужбою буде вдосконалено та консолідовано методологічне та інформаційне забезпечення системи державного фінансового аудиту, розроблено програму розвитку діючих та впровадження нових напрямів аудиту у Держаудитслужбі та їх стандартизацію, розроблено підходи та запроваджено навчальні програми підвищення кваліфікації для державних аудиторів.

Завдання 2. Підвищення ефективності фінансового інспектування

Держаудитслужбою буде вдосконалено методику ризикоорієнтованого відбору, що застосовується для проведення фінансових інспекцій, та створено інформаційно-аналітичну систему для автоматизованого ризикоорієнтованого відбору об’єктів контролю.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

здійснення фінансового інспектування на основі аналізу ризиків і з акцентом на серйозні порушення, шахрайство та корупцію - 2018 рік;

затвердження програм розвитку діючих і запровадження нових напрямів аудиту у Держаудитслужбі та їх стандартизація - 2018 рік;

створення інформаційно-аналітичної системи для автоматизованого ризикоорієнтованого відбору об’єктів контролю - 2018 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Держаудитслужба, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади.

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

неможливість налагодити обмін інформацією між Держаудитслужбою та іншими державними органами та автоматизувати ризикоорієнтований відбір об’єктів контролю через недостатність фінансування;

недостатність кадрового потенціалу для впровадження нових практик аудиту.

6. Незалежний зовнішній фінансовий контроль (аудит)

Опис ситуації

Висока якість зовнішнього аудиту є істотною передумовою забезпечення підзвітності і прозорості під час використання бюджетних коштів. Закон України “Про Рахункову палату” посилив її незалежність як вищого органу аудиту і розширив її повноваження, включивши до їх складу аудит доходів державного бюджету. Позитивними змінами також є: проведення фінансових аудитів та аудитів ефективності відповідно до міжнародних стандартів; забезпечення доступу членів Рахункової палати до всіх баз даних, реєстрів та автоматизованих систем, функціонування яких фінансується з державного бюджету; регулярне опублікування звітів про аудит, планів та рішень Рахункової палати на її веб-сторінці у форматі відкритих даних; оцінювання вразливості державних установ перед корупційними ризиками, а також механізмів контролю, спрямованих на зниження рівня таких ризиків; запровадження конкурсної процедури відбору членів Рахункової палати та посилення співпраці з Верховною Радою України.

Разом з тим реалізація зазначеного Закону ще не розпочалася повною мірою, оскільки призначення нового складу членів Рахункової палати не відбувається вже протягом року. Хоча зазначений Закон суттєво наближує діяльність Рахункової палати до міжнародних стандартів і посилює її роль, мандат Рахункової палати все ще не включає аудиту власних надходжень органів місцевого самоврядування, а також доходів і видатків державних підприємств. До цього часу Рахунковою палатою не проводилися фінансові аудити бюджетної звітності з урахуванням вимог міжнародних стандартів ISSAI. Аудити ефективності, що проводяться, також не повністю відповідають міжнародним стандартам. Рекомендації Рахункової палати часто мають дуже загальний характер, а відомості про подальші дії за цими рекомендаціями є обмеженими. Контроль за виконанням рекомендацій Рахункової палати є частково обмеженим внаслідок відсутності ретельного розгляду відповідних звітів Верховною Радою України. Рівень обізнаності громадськості про результати діяльності Рахункової палати є низькою і потребує суттєвого підвищення.

Мета

Метою є посилення ролі та підвищення ефективності зовнішнього фінансового контролю відповідно до стандартів INTOSAI.

Показники результату

Показниками, за якими вимірюється досягнення результату, є:

отримання оцінки “А” за показником PI-30 “Зовнішній аудит” Звіту про ефективність управління державними фінансами (PEFA);

збільшення кількості аудитів ефективності та фінансових аудитів, проведених відповідно до міжнародних стандартів.

Завдання 1. Розроблення стратегічного плану розвитку Рахункової палати

Рахунковою палатою буде розроблено стратегічний план розвитку на 2017-2020 роки з метою реалізації положень нового закону та розширеного мандата. План охоплюватиме основні (аудит) та допоміжні функції (управління персоналом, інформаційні технології, комунікації та інше).

Завдання 2. Посилення спроможності Рахункової палати щодо здійснення контролю відповідно до міжнародних стандартів INTOSAI та ISSAI

Рахунковою палатою будуть визначені підходи та проведені фінансові аудити виконання державного бюджету, а також удосконалені вимоги до проведення аудитів ефективності відповідно до міжнародних стандартів.

Завдання 3. Посилення консультативної ролі Рахункової палати відносно Верховної Ради

Механізми співпраці та координації між Рахунковою палатою та Верховною Радою України будуть вдосконалені для забезпечення всебічного розгляду звітів та рекомендацій Рахункової палати і вжиття необхідних заходів Верховною Радою України. Також буде забезпечено удосконалення механізму моніторингу виконання рекомендацій за результатами аудиту.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваним результатом реалізації завдань є затвердження стратегічного плану розвитку Рахункової палати на 2017-2020 роки - після призначення нового складу Рахункової палати.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальним органом є Рахункова палата (за згодою).

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

зволікання із призначенням нового складу Рахункової палати;

відставання розвитку спроможностей від темпу інституційних реформ.

V. Підвищення рівня прозорості та підзвітності в управлінні державними фінансами

1. Прозорість бюджету та участь громадян у бюджетному процесі

Опис ситуації

Прозорість бюджету є основним компонентом підзвітності влади і надає можливість громадянам брати участь у бюджетному процесі завдяки встановленню зворотного зв’язку з розробниками державної політики. Починаючи з 2015 року ситуація з доступом до інформації щодо публічних фінансів суттєво поліпшилася завдяки внесенню змін до статті 28 Бюджетного кодексу України, відповідно до яких Мінфін зобов’язано оприлюднювати на своїй веб-сторінці проект державного бюджету, а також схвалений бюджет та інформаційно-аналітичні матеріали щодо основних показників та завдань державного бюджету (у доступній для громадськості формі). Крім того, значним досягненням стало прийняття Закону України “Про відкритість використання публічних коштів” та створення єдиного веб-порталу використання публічних коштів. Закон зобов’язує розпорядників коштів державного та місцевих бюджетів, державні та комунальні підприємства, фонди загальнообов’язкового державного соціального страхування та Пенсійний фонд України щокварталу оприлюднювати на єдиному веб-порталі інформацію про заплановане та фактичне використання публічних коштів, зокрема про обсяг здійснених видатків, укладення та виконання договорів, видатки на відрядження. Відповідний веб-портал був розроблений та запущений Мінфіном у вересні 2015 року і на сьогодні є найбільшою відкритою базою даних з публічних фінансів в Україні. Разом з тим, рівень реєстрації розпорядників і одержувачів бюджетних коштів на порталі становить 45 відсотків їх загальної кількості (з понад 76 тисяч), серед державних підприємств цей показник становить 15 відсотків. Попри об’єктивні причини, пов’язані з низьким рівнем автоматизації процесу управління державними фінансами, існує також небажання ряду державних та комунальних підприємств робити свої витрати публічними.

Водночас складність опублікованої інформації для сприйняття та відсутність “Бюджету для громадян” (Citizens budget) не дозволяє належним чином забезпечити зворотного зв’язку та участі громадян у бюджетному процесі. Інформація, що публікується, є занадто об’ємною та фокусується на фінансових даних, призначається для фахівців. Крім того, участь громадян у бюджетному процесі не закріплена у чинній законодавчій та нормативній базі і відбувається нерегулярно, а результати консультацій з громадськістю практично відсутні.

Мета

Метою є доступність, своєчасність, повнота та зрозумілість інформації про публічні фінанси та забезпечення участі громадськості у бюджетному процесі.

Показники результату

Показником, за яким вимірюється досягнення результату, є підвищення позиції України в Індексі відкритості бюджету.

Завдання 1. Розроблення “Бюджету для громадян”

Мінфін забезпечить включення інформації про “Бюджет для громадян” до Концепції Прозорого бюджету та плану дій з її розроблення, визначить та затвердить структуру, зміст та процедуру складення і опублікування “Бюджету для громадян”, який міститиме таку інформацію:

макроекономічні показники, на яких базується бюджет;

презентацію дохідної та видаткової частин бюджету у зрозумілій для громадян формі;

політичні рішення, які мали найбільший вплив на бюджет;

дані про державні органи, бюджетні видатки яких змінилися найбільше.

Завдання 2. Забезпечення участі громадян у бюджетному процесі

Мінфін забезпечить законодавче визначення механізму участі громадян на різних стадіях бюджетного процесу, зберігаючи при цьому його цілісність та існуючі часові рамки, а також розроблення та затвердження системи громадських слухань/консультацій. Крім того, будуть запропоновані загальні рекомендації для органів місцевого самоврядування щодо розроблення та затвердження бюджетних регламентів, зокрема “бюджет участі”.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваними результатами реалізації завдань є:

розроблення та опублікування “Бюджету для громадян” - 2017 рік;

встановлення зворотного зв’язку з громадянами через веб-сайт Мінфіну щодо змісту “Бюджету для громадян” - 2017 рік;

запровадження системи громадських слухань (консультацій) як частини бюджетного процесу - 2018 рік;

щорічне опублікування звітів щодо участі громадян у бюджетному процесі - з 2018 року.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки.

Відповідальними органами є Мінфін, Казначейство.

Ризики

Ризиками, що можуть перешкодити виконанню завдань, є:

небажання розпорядників і одержувачів бюджетних коштів опубліковувати інформацію про свої витрати;

недостатня координація діяльності Мінфіну та Казначейства в частині повного і своєчасного забезпечення громадян та інститутів громадянського суспільства інформацією з питань бюджету;

неможливість забезпечити проведення консультацій з громадськістю під час бюджетного процесу через порушення визначених строків.

2. Інформаційні технології в управлінні державними фінансами

Опис ситуації

У сфері державних фінансів задоволення зростаючого попиту на більш ефективні та менш затратні послуги для громадян та бізнесу на сьогодні є надскладним завданням. Одним із інструментів реалізації цього завдання є широке запровадження ІТ-рішень та автоматизація існуючих процесів, що також сприятиме зниженню впливу людського фактору та корупційних ризиків. Натомість поточний стан засобів технічного забезпечення в органах системи управління державними фінансами не лише суттєво обмежує можливості з впровадження нових функцій та підключення до систем нових користувачів, але і ставить під загрозу виконання поточних функцій та забезпечення ІТ-безпеки. Серед основних причин - постійне недофінансування ІТ-потреб та відсутність стратегії управління ІТ-процесами у сфері державних фінансів.

Існуючі ІТ-системи є фрагментованими, автоматизація окремих функцій відбувається без належного врахування взаємозв’язків між процесами та установами. Так, наприклад, ефективність електронного обміну інформацією між Мінфіном, ДФС, Казначейством є низькою, також відсутня інтегрована база даних Мінекономрозвитку (електронна система закупівель), Мінфіну (єдиний портал використання публічних коштів) та Казначейства.

Реалізація пріоритетів реформи управління державних фінансів також ускладнюється через відсутність інтегрованої інформаційної системи для супроводження всіх стадій процесу підготовки та виконання бюджету і програмного забезпечення для модернізації бухгалтерського обліку у державному секторі.

Мета

Метою є впровадження ІТ-рішень для підтримки реформування системи управління державними фінансами.

Показники результату

Показником, яким вимірюється досягнення результату, є підвищення рівня автоматизації процесів у сфері управління державними фінансами.

Завдання 1. Розроблення стратегічного плану розвитку ІТ-систем для підтримки реформи державних фінансів

ІТ-стратегія має включати такі компоненти, як:

централізація функції розроблення, закупівлі, впровадження та інтеграції ІТ-систем для планування та виконання бюджету, оцінки та моніторингу фіскальних ризиків, бухгалтерського обліку, внутрішнього аудиту, прогнозування ліквідності, а також розроблення і впровадження інтерфейсів взаємодії із системами адміністрування податків, митниці, публічних закупівель та управління державними інвестиціями;

розроблення інтегрованої інформаційної системи для супроводження на всіх рівнях процесу підготовки та моніторингу виконання бюджету;

створення інтегрованої бази даних Мінекономрозвитку (електронна система закупівель), Мінфіну (єдиний веб-портал використання публічних коштів) та Казначейства;

покращення обміну інформацією між Мінфіном, ДФС та Казначейством;

автоматизація процесів адміністрування податків відповідно до визначених Кабінетом Міністрів України пріоритетів.

Очікувані результати реалізації завдань та відповідальні виконавці

Очікуваним результатом реалізації завдань є схвалення стратегічного плану розвитку ІТ-систем для підтримки реформи державних фінансів з переліком завдань, строків їх виконання та відповідальних - 2017 рік.

Джерелами фінансування є видатки на утримання відповідальних органів та кошти міжнародної технічної допомоги, передбачені для надання консультаційної і тренінгової підтримки, а також кошти Трастового фонду ЄС/Світового банку.

Відповідальними органами є Мінфін, ДФС, Казначейство, Мінекономрозвитку, Держаудитслужба.

Ризики

Ризиком, що може перешкодити виконанню завдань, є неможливість здійснити та/або залучити достатні інвестиції в розвиток інформаційних технологій для реалізації стратегічного плану.